一、建设工程项目环评监管体系的现状与短板
（一）现行环评监管体系的演进与成效
2018 年《环评法》修订是我国环评制度发展的重要转折点，其核心突破在于重构了环评监管的 “全周期逻辑”。修订前，环评监管长期聚焦于项目开工前的审批环节，导致部分项目 “获批即失控”，擅自改变项目性质、规模、生产工艺或污染防治措施等 “隐性变更” 问题频发，生态环境风险敞口持续存在。修订后，法律明确将 “重大工程项目建设变动情形” 纳入监管范围，构建了 “项目前环评报批 —— 项目轻微变动后评价备案 —— 项目重大变动重新报批” 的动态监管链条，实现了从 “开工管控” 到 “全周期管控” 的理念转变。
《法典草案》进一步延续并强化了这一方向，其条款覆盖项目开工前、建设中及竣工环节，试图通过法定化手段将环评监管贯穿项目建设的关键节点。例如，《法典草案》第 106 条规定生态环境主管部门应对项目投产后的生态环境影响进行跟踪检查，为及时发现并处置污染问题提供了法律依据。从实践效果看，现行制度已有效减少了 “未批先建”“批建不符” 等显性违法行为，推动建设单位环保意识显著提升。
（二）全周期监管视角下的突出短板
尽管现行制度取得阶段性成效，但从 “防治结合、预防为主” 的生态环保立法目的出发，仍存在两大核心短板：
一是长期累积性生态影响的监管空白。环评的本质是 “预测科学”，其评估依据是项目开工前或建设中的有限数据与模型，难以完全覆盖大型项目的长期生态影响。大型水电项目可能引发流域生态系统失衡、泥沙淤积等问题，化工园区的污染物可能通过地下水渗透形成 “长期潜伏”，矿产开采则可能导致土壤重金属富集、植被退化等不可逆影响 —— 这些风险往往在项目投运 5 年、10 年甚至更久后才逐渐显现。而现行监管体系聚焦于建设阶段，对投产后的长期跟踪评估缺乏强制性要求，导致部分生态风险 “事后爆发” 时已难以挽回。
二是跟踪检查的被动性与偶然性。《法典草案》第 106 条虽规定了投产后的跟踪检查义务，但该条款未明确检查的频率、标准与触发机制，实践中易异化为 “事后追责工具”—— 只有当严重环境污染或生态破坏发生后，监管部门才启动检查程序，难以发挥 “动态监测预警” 的预防作用。
二、强化全周期监管：构建覆盖项目全生命周期的环评治理体系
解决现行监管的 “短期化” 问题，核心在于将 “全周期管控” 从 “建设阶段” 延伸至 “运营全生命周期”，重点通过 “强制环评后评价” 填补长期监管空白，实现 “预测评估 — 动态监测 — 整改优化” 的闭环管理。
（一）将强制环评后评价纳入法定监管环节
基于大型项目与生态敏感区项目的生态风险特殊性，应在《法典草案》中明确规定：对总投资额超过一定额度的大型建设项目、位于生态保护红线区、饮用水水源保护区等敏感区域的建设项目，实行 “强制环评后评价” 制度，区别于普通项目的 “自愿性后评价”。这一制度设计的逻辑在于：此类项目的生态影响具有 “累积性、滞后性、不可逆性” 特征，仅靠建设阶段的环评审批无法实现风险全防控，必须通过长期跟踪评估及时修正偏差。
从立法层面看，强制后评价并非对现行制度的否定，而是对 “全周期监管” 的补充与深化。其可与现行的 “轻微变动备案”“重大变动重新报批” 制度形成衔接：项目投产后，通过后评价发现轻微生态影响偏差的，可纳入 “轻微变动备案” 并督促整改；发现影响超出原环评预测范围、需重大调整的，则启动 “重大变动重新报批” 程序，避免风险扩大。
（二）明确建设项目环评后评价的实施细则
强制后评价的落地需依托清晰的实施标准，避免 “制度空转”。建议从三个维度细化规则：
一是明确实施期限。结合不同项目的生态影响周期，分类设定后评价启动时间。如大型水电、矿产开采等生态影响周期较长的项目，应在投产后 5 年启动首次后评价，此后每 10 年复评一次；化工园区、重金属污染风险较高的项目，投产后 3 年启动首次后评价，此后每 5 年复评一次。这一期限设定既参考了生态影响的科学规律，也为监管部门与建设单位预留了合理的监测与评估时间。
二是规范评价内容。环评后评价应聚焦 “预测与实际差异分析”，重点可包括以下内容：污染物排放浓度与总量是否符合原环评要求；生态修复措施的实际效果（如植被恢复率、生物多样性变化）；周边环境质量（地下水、土壤、大气）的长期监测数据；原环评未预见的生态风险及应对方案。评价报告需由第三方专业机构编制，确保客观性与科学性。
三是压实整改责任。后评价报告经生态环境主管部门审核后，建设单位需制定整改方案，明确整改目标、措施与时限。对后评价发现的重大生态风险，监管部门应责令项目暂停运营，直至整改合格；对拒不整改或整改不到位的，依法从重处罚，并将建设单位纳入环保失信名单，实施联合惩戒。
三、优化处罚标准：提升环评执法的科学性与可操作性
《法典草案》第 1082 条针对 “未依法报批环评擅自开工建设” 的行为设定了处罚规则，但实践中面临投资额认定难、处罚失衡、处理路径模糊等问题，亟需从 “科学、精准、可操作” 原则出发优化条款设计。
（一）破解投资额认定难题，避免 “一刀切” 处罚
现行制度以 “建设项目总投资额” 的 1%-5% 作为罚款基数，但投资额的 “动态性” 与 “复杂性” 导致执法效率低下。建设项目投资涵盖土地、设备、土建、人工等多元要素，且存在分期建设、设计变更、工程签证等动态调整情形 —— 在项目未完成最终决算前，投资额始终处于不确定状态。执法机关需耗费大量人力、财力核查财务数据，甚至委托第三方评估，不仅增加了执法成本，还可能因评估标准不一导致 “同案不同罚”。
对此，建议调整罚款基数的计算方式：对已完成决算的项目，以最终决算金额为基数；对未完成决算的项目，以项目备案或核准的投资金额为基数，若实际投资与备案金额偏差超过 20%，则以实际已投入资金为基数。
（二）防范处罚失衡，精准匹配违法情节
现行罚款标准易导致 “两极失衡”。如投资10 亿元的项目罚款可达 1000 万 - 5000 万元，可能超出部分企业的承受能力，甚至引发企业破产、员工失业等衍生问题；投资1000 万元的项目罚款仅 10 万 - 50 万元，违法成本远低于环评报批的时间与经济成本，部分企业存在 “宁愿罚款也不报批” 的侥幸心理。
要解决这一问题，需建立 “基数 + 情节” 的阶梯式处罚体系：在 “投资额 1%-5%” 的基础上，增设违法情节调节系数。例如，对主动停止违法行为并补报环评的，下调罚款比例至 0.5%-2%；对隐瞒项目性质、规避环评审批的，上调罚款比例至 3%-5%；对位于生态敏感区的 “未批先建” 项目，直接按 5% 的上限处罚。
（三）明确停止建设后的处理路径与恢复原状情形
《法典草案》仅规定 “未批先建应责令停止建设”，但未明确停止后的处理流程，导致实践中执法标准混乱。此外，“可以责令恢复原状” 的条款因缺乏适用情形界定，易导致执法自由裁量权过大。
建议参照《建筑法》《城乡规划法》的立法经验，细化处理规则：一是 “补报优先” 原则，对停止建设后补报环评并获得审批通过的项目，允许其在完善环保措施后继续建设，避免 “一刀切” 式拆除造成资源浪费；二是 “恢复原状” 的法定情形，明确两类项目必须责令恢复原状：环评审批未通过，且项目建设已对生态环境造成不可逆影响的（如破坏原始森林、污染饮用水水源）；项目位于生态保护红线区、自然保护区核心区等禁止开发区域的。恢复原状的标准需由生态环境部门会同自然资源部门制定，确保生态功能得到修复。
（四）建立单位与人员并重的双罚制
现行制度仅在 “未批先建且拒不停止建设” 的情形下，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘留，未覆盖一般 “未批先建” 行为。这导致部分企业负责人自身缺乏推动环评报批的主动性，难以发挥处罚的 “预防功能”。
对此，应扩大双罚制的适用范围：对所有 “未依法报批环评擅自开工建设” 的行为，除处罚建设单位外，还应对直接负责的主管人员（如企业法定代表人、项目负责人）和直接责任人员（如环保部门负责人、环评经办人员）处以罚款；对造成严重生态污染的，依法追究党纪政务责任，构成犯罪的，移送司法机关处理。通过 “罚单位 + 罚个人” 的双重约束，倒逼责任主体主动履行环评义务，从源头减少违法行为。
四、结语
建设工程项目环评制度的完善，是落实 “绿水青山就是金山银山” 理念的重要举措，也是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的关键一环。当前，我国环评制度已从 “准入管控” 迈向 “全周期治理” 的新阶段，但面对长期累积性生态风险与执法实践难题，仍需从制度设计层面持续优化。通过构建 “强制环评后评价” 为核心的全周期监管体系、完善 “科学精准” 的处罚标准、健全 “多元协同” 的配套机制，可推动环评制度从 “被动应对” 转向 “主动预防”，从 “形式合规” 转向 “实质有效”。唯有如此，才能真正发挥环评制度的源头防控作用，为建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实的制度保障。
