建筑行业在复工复产后，因疫情防控产生的额外费用（以下简称“疫情防护费”）是否应计入工程造价，成为发承包双方争议的焦点。这一问题涉及《民法典》中的不可抗力与情势变更原则、建设工程合同的解释规则、地方政府规范性文件的效力边界等多重法律关系的交叉。本文结合现有法律规定、司法裁判及地方政策，系统分析疫情防护费的构成、法律性质及计价规则，并提出实务操作建议。

一、疫情防护费的构成及法律性质

（一）疫情防护费的具体范围

根据住建部及各地文件，疫情防护费主要包括以下内容：  

1.直接防疫物资费用：口罩、消毒液、防护服、测温设备等消耗性物资采购成本。  

2.人员管理成本：包括核酸检测费用、隔离观察区租赁费、防疫专员人工费。  

3.施工调整成本：因分时作业、减少人员聚集导致的效率降低损失；临时增设防疫设施（如隔离板房）的费用。  

除以上内容之外，其他间接费用如因疫情导致的物流受阻、材料价格上涨等衍生成本是否属于疫情防护费存在争议，且与材料费人工费调差问题存在竞合，部分地方文件如《广东省建设工程造价改革试点工作实施方案》明确将“疫情防控导致的材料价格波动”单独列为调价因素，与疫情防护费并列，二者需区别对待。

（二）疫情防护费的法律性质

1.适用不可抗力

依据《民法典》第180条，疫情属于不可抗力，由此增加的履行费用应适用不可抗力规则。但传统不可抗力理论侧重于“免责”而非“费用分担”，需结合建设工程合同特殊性突破传统框架。  

 如（2023）辽01民终20034号案件中，二审法院认为：关于上诉人提出防控费和人工费的分摊不合理问题，上诉人认为一审法院将所有费用均判令上诉人承担不合理，认为双方应当平均分担。上诉人的理由是按照辽住建2020年12号文件第（五）条规定，按GB50500-2013第9.10条规定，按不可抗力原则，对因疫情增加的费用由双方分别承担。本院认为上诉人主张的条款是该文件对合同没有约定情况下的增加费用分担的总体处理原则，本案被上诉人所主张的费用是依据相关签证进行的鉴定计算出的金额，且该文件第五部分第（七）、（八）条款要求将因防疫增加的措施费、人工费计入造价，一审法院处理方式也是符合上述规定，故本院不再对分担方式作出调整，对上诉人的该项请求不予支持。

2.适用情势变更 

《民法典》第533条允许在合同基础条件发生重大变化时调整价款。疫情防护费的突发性与不可预见性符合情势变更要件，但需注意与商业风险的区分——若合同签订时疫情已存在，可能被认定为承包人应预见的风险。 

3.行政规范性文件效力问题

住建部及地方文件（如《江苏省建设工程费用定额》）明确将疫情防护费列为“暂列金额”或“措施项目费”。此类文件虽非法律，但在司法实践中常被作为行业惯例或合同默示条款援引。  

如（2022）鲁03民终745号案件中，二审法院认为：关于万达公司有关不应计取疫情防护费14090.40元和疫情期间人工费调增77367.786元的主张，经查，山东省住房和城乡建设厅发布《关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间建设工程计价有关事项的通知》（鲁建标字［2020］1号）及《山东省住房和城乡建设厅关于加强工程建设人工材料价格风险控制的意见》（鲁建标字［2019］21号）对此有明确规定，一审法院据此将上述两项费用计入涉案工程造价符合相关规定要求，也与本案事实相符。

（三）疫情防护费计取规则的相关规定

1.明确将疫情防护费列为“其他项目费”

《无锡市关于明确建设工程疫情防控费用计取相关事项的通知锡建建市〔2022〕8号》规定：因疫情原因，项目被要求停工且临时封控工地，工地内部在场施工人员被隔离在工地现场，该期间的基本生活保障费用，应按照人社部门的规定计取，列入其他项目费。因疾控部门或发包人要求，施工人员核酸检测费用，承包人提供相关部门通知（通告）及委托核酸检测合同、票据等凭证按实际发生金额计取，列入其他项目费。

2.采用签证模式

《江苏省关于新冠肺炎疫情影响下房屋建筑与市政基础设施工程施工合同履约及工程价款调整的指导意见苏建价〔2020〕20号》规定：工程复工前疫情防控准备及复工后施工现场疫情防控的费用支出，包括按规定支付的隔离观察期间的工人工资，由承包人向发包人提供疫情防控方案，经发包人签证认价后，作为总价措施项目费由发包人承担。

3.适用不可抗力规则

《广东省住房和城乡建设厅关于精准施策支持建筑业企业复工复产若干措施的通知》规定：因受疫情影响而停工期间产生的各项费用，应按照法律法规、合同条款及《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.10条不可抗力的有关规定，由发承包双方合理分担。

二、合同无约定时的法律适用规则

1.合同签订在疫情发生前：不可抗力

根据《民法典》第180条，不可抗力需满足“不可预见、不可避免、不能克服”三要素。2020年1月疫情暴发前签订的合同，承包人无法预见到防疫支出，符合不可抗力要件。  依据《建设工程施工合同（示范文本）》第17.3.2条，发包人应分担承包人因不可抗力增加的“必要费用”。但部分法院认为，疫情防护费属于“社会性风险”，应由公共利益代表者（政府）或双方按收益比例分担。

（2024）云民申1324号案件中，再审法院认为：对于疫情防控物资费，根据《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第五项“加强合同履约变更管理。疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增加的防疫费用，可计入工期造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款”内容，结合鉴定意见确认的金额，原审法院将该疫情防控物资费14052.21元计入工程价款并无不妥。

2.合同签订时疫情已存在但未约定：风险分配

如合同签订时疫情已然发生，则“不能预见”的要求存在认定难度。若合同约定“固定总价包干”“风险范围包含一切政策性调整”，可能被认定为承包人自愿承担风险。若合同无明确风险条款，则需根据《民法典》第510条进行补充解释。若合同签订时若政府已出台文件明确疫情防护费计入工程造价（如《江苏省住建厅关于新冠肺炎疫情防控期间工程建设的指导意见》），则此类文件具有行政指导效力，可视为合同默示条款。  

上海市第二中级人民法院《2020-2022年上半年涉疫情商事合同纠纷案件审判白皮书》中认为，疫情发生之后缔结的合同，应重点审查疫情、防疫措施是否为合同主体“不能预见”。实践中，相当数量的合同，特别是标的物为涉疫物资或相关生产原料、设备的合同缔结在疫情发生之后，纠纷诉至法院后，当事人依然坚持疫情、防疫措施对合同履行的障碍构成不可抗力主张减免违约责任。无法被合同主体预见是不可抗力的必要构成要件，在疫情客观发生后，疫情及防疫措施对商事活动产生的影响已经展现，而借助发达的媒体渠道，商事主体也很容易获悉新冠肺炎及防疫措施的影响。法律要求合同主体履行合同应遵守诚实信用原则，亦将每一位具备完全民事行为能力的商事主体作为理性人看待，合同主体应在合同订立和履行的过程中就已然发生的疫情和防疫措施产生的影响做相当程度的考量，案例统计反映出，因难以有证据显示合同履行受阻是因为受到了远超当事人预见能力的突发疫情或防疫措施的影响，司法审判对疫情发生后订立的合同中，疫情及防疫措施是否还能构成不可抗力持非常审慎的态度。

三、结语

疫情既符合不可抗力的构成，也可能引发情势变更，二者在费用分担规则上存在交叉。不可抗力适用于费用分担的“有无”问题，情势变更适用于费用金额的“调整比例”问题。疫情防护费是否计入工程造价，本质上是风险分配与公平原则的平衡问题。在合同无约定时，应结合不可抗力规则、情势变更原则及地方政策综合判断，避免机械适用“合同严守”导致显失公平。

承包人角度而言，应及时签订补充协议，固定疫情防护费的计算方式，同时保留采购凭证、政府指令等证据，避免因“必要性”举证不足败诉。发包人角度而言，应后续在招标文件中明确疫情防护费的包含范围，要求承包人提供费用明细，防止虚报。