一、商品房预售资金属性

商品房预售资金，是指预售人将其开发的商品房在竣工验收前销售，由预购人按合同约定预先支付的定金、首付款及后续付款（包括预售商品房按揭贷款）等预购房款。商品房预售资金监管账户，指房地产行政主管部门、预售人（开发商）、银行业金融机构共同签订商品房预售资金专用账户监管协议，在银行业金融机构设立预售资金监管专用账户，房地产行政主管部门进行监管，开发商须将全部商品房预售资金存入该账户，该账户资金也只能用于特定项目的建设，不得随意支取和使用。

商品房预售资金监管账户制度设立的目的在于确保商品房预售资金用于有关项目建设，切实保护购房人与债权人合法权益。购房人按照商品房预售合同约定支付预付款后，因货币作为一种特殊的动产，实行占有即所有原则，故购房者将购房款存入开发商账户后，该账户内的资金即属于开发商所有，开发商即利用此资金进行房屋建设。实务中，存在不少开发商私自将商品房预售资金挪作他用，导致对应项目工程停工甚至烂尾，严重损害购房者利益，导致诸多矛盾纠纷。故基于此角度，商品房预售资金实际具备一定的公共属性，这也是商品房预售资金受到严格监管的原因。

二、现有法律规定

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。

最高人民法院《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》规定：依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金；为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。

《最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》规定：商品房预售资金监管是商品房预售制度的重要内容，是保障房地产项目建设、维护购房者权益的重要举措。人民法院冻结预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门。人民法院对预售资金监管账户采取保全、执行措施时要强化善意文明执行理念，坚持比例原则，切实避免因人民法院保全、执行预售资金监管账户内的款项导致施工单位工程进度款无法拨付到位，商品房项目建设停止，影响项目峻工交付，损害广大购房人合法权益。除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。

《最高人民法院办公厅关于商品房预售款项目可否用于偿还公司股东个人债务有关问题意见的函》（法办函〔2016〕712号）规定：商品房预售资金属房地产开发企业所有，但不能用于偿还房地产开发企业股东个人债务。

从以上规定可以看出，商品房预售资金所有权归属于开发商，但商品房预售资金需用于工程建设，施工主体对该款项具有优先受偿权，不得被其他债权执行。

三、实务观点

（2016）最高法执复33号案件中，最高院认为：关于工程进度款能否从商品房预售资金监管账户中执行问题。商品房预售资金，是开发商将正在建设中的商品房出售给购房者，购房者按照商品房买卖合同约定支付给开发商的购房款。由于开发商预售的商品房属于期房，对于购房者而言，具有比较大的风险。2013年3月26日，国务院以《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办法［2013］17号）要求各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，确保商品房预售资金能够用于工程施工建设，以保障购房者的利益不受损害。案涉工程进度款属于工程款，并用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。因此，以商品房预售资金监管账户中的资金支付案涉工程进度款符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款关于“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”的规定和上述国务院通知精神。

 （2019）最高法执复12号案件中，最高院认为：本案争议的焦点问题是人民法院能否冻结、扣划商品房预售监管账户内的资金。商品房预售资金是开发商将正在建设中的商品房出售给购房者，购房者按照商品房买卖合同约定支付给开发商的购房款。根据《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发［2013］17号）要求，各地制定本地区商品房预售资金的监管办法，建立商品房预售资金监管账户，确保商品房预售资金能够用于工程施工建设，以保障购房者的利益不受损害。由于开发商预售的商品房属于期房，对于购房者而言，具有比较大的风险，房地产管理法第四十五条第三款明确规定商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。因此，商品房预售资金监管账户中的资金应当用于工程施工建设。本案中，案涉资金均系从商品房预售资金监管账户进行的冻结、扣划，由于涉案工程项目一、二期均没有完成工程建设，案涉商品房预售资金应当用于建设项目的施工，如果不及时支付，将无法保证工程建设正常进行。该院作出（2018）鲁执40号和（2018）鲁执40号之二执行裁定，冻结、扣划商品房预售资金，没有法律依据。

因设立商品房预售资金监管制度的目的就是为了确保商品房预售资金用于有关项目建设，切实保护购房人与债权人合法权益，同时依据法律规定，商品房预售资金必须用于有关的工程建设，而建设工程工程款正是商品房建设所需资金中的重要部分。因此，商品房预售资金用于工程建设，施工人对商品房预售资金具有优先受偿权，不得被其他债权执行，此观点已在多个中央及地方文件中进行规定。实务案件中，如开发商商品房预售资金账户被冻结，则施工人有权申请就被冻结商品房预售资金账户中的商品房预售资金进行优先受偿，不得被其他债权执行。