工程变更是指工程实施过程中由发包人提出或由承包人提出经发包人批准的合同工程任何一项工作的增、减、取消或施工工艺、顺序、时间的改变，设计图纸的修改，施工条件的改变，招标工程量清单的错、漏从而引起合同条件的改变或工程量的增减变化。

工程签证是指按建设工程施工合同约定，一般由发承包双方代表就施工过程中涉及合同价款之外的责任事件所做的签认证明。

       甩项竣工在法律规定中，并没有明确的定义。在行业中通常把这种按照施工图纸要求还没有完成的部分工程细目甩下，对整个工程先行竣工验收的行为，称之为甩项竣工，而被甩下的工程细目，即为甩项工程。

一、风险识别

1.工程变更风险识别

（1）变更约定不明

       根据《中华人民共和国民法典》第五百四十四条规定，当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。如果双方在相应变更文件中的内容含糊不清，导致双方各执一词不能达成一致，该不确定的条款极有可能不被法院认可，法院将按照原合同中的约定进行审理，发包人、承包人自行承担不利后果。

（2）变更材料保存不完整

       发承包双方就变更内容形成的变更文件是对变更活动予以确证的重要证据，变更文件保存不完整、记载不清晰，将难以对实际发生变更的工程量和计价方式加以证明，造成当事人经济损失。相应地，保存完整、记载清晰的变更文件则有利于保护各方变更利益。

（3）变更责任划分不明

       责任划分是确定责任主体与责任大小的重要依据，然而在工程实践中，变更文件大多只能体现出处理方法和解决措施，而不涉及责任划分。这将导致变更文件仅能作为证明事件发生的证据，责任主体及责任大小只能通过争议解决途径确定。

（4）变更文件签字主体不适格

       变更文件签字主体适格是变更文件能够成立生效约束对方当事人的基本条件，对此合同双方通常会在变更条款和变更协议中具体约定。但在建设工程实践过程中，经常出现签字人超越权限或不具备签字权限的情形，如此将导致变更文件丧失其证明力，使企业在纠纷过程中处于不利地位。一般认为，法定代表人、现场代表、项目经理、授权代表等作出的变更签字确认，应当认定有效。发包人或承包人的其他工作人员如无授权作出的变更签字确认，原则上不应认定有效，除非对方有证据证明该人员具有相应权限。

（5）未按照合同约定的程序进行变更

       工程变更如不能按照合同约定的程序进行，一旦产生合同纠纷，实施变更的一方将处于不利地位。如合同约定“施工过程中如发生工程变更，甲方提前以书面形式向乙方发出变更通知”，如乙方不按照约定先取得变更通知，即使真实存在变更，对于乙方而言，亦可能因变更不符合合同约定陷入被动。

2.工程签证风险识别

（1）签证缺项、遗漏

       有的工程项目中建设单位随意扩大建设规模，提高设计标准，增补项目内容，因而造成设计变更频繁，甚至个别项目的设计变更联系单多于施工图纸。面对众多的设计变更，承包人稍疏忽大意或管理不当等，就会造成签证缺项或遗漏，使相关变更无法获得确认，给承包人造成损失。

（2）工程签证不满足形式要求

       工程签证应以书面形式作出，经双方签署后生效。如承包人以口头方式提报签证，则可能导致签证无效。此外，实践中也存在仅有项目人员签字但未盖章，或仅有盖章但没有相关人员签字的情况。一旦发生纠纷，仅有项目人员签字但未盖章，难以确认项目签字人员是否适格；仅有盖章但没有相关人员签字，则难以确认具体的经办人，无法追责。

（3）签证内容不明确

       常见工程签证纠纷中，在承包人层面和发包人层面都有许多签证内容不明确的情况。承包人层面，常见承包人提报签证，为了避免扩大矛盾，仅仅罗列签证事实及费用诉求，但回避具体的问题原因、责任主体及可能导致的工期延误情况。发包人层面，常见发包人审批人员仅有签名但没有载明具体处理的意见，或仅仅载明“情况属实”，但未明确回复承包人提交的处理方案的情况。工程签证以前述方式作出，实际上并不能解决实际的责任承担问题，往往为双方日后矛盾埋下隐患。

（4）签证内容不符合客观事实

       签证涉及当事人双方权益，实践中部分发包人、监理人对承包人报送的签证内容不进行审核即签字确认。如笔者处理的某案件中，监理单位对承包人报送的签证工程量未加核实，签字确认“情况属实”，最终签证部分的价款经司法鉴定占到合同总价款一半，严重损害了发包方合法权益。

二、法律法规

《中华人民共和国民法典》第五百四十三条规定：当事人协商一致，可以变更合同。

      《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第二款规定：因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

      《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十条第二款规定：当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认，承包人虽未取得工期顺延的确认，但能够证明在合同约定的期限内向发包人或者监理人申请过工期顺延且顺延事由符合合同约定，承包人以此为由主张工期顺延的，人民法院应予支持。

      《建设工程质量管理条例》第十六条规定：建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。

三、实务案例

1. 变更约定不明，推定未变更

       2007年4月18日，浙江GY建设集团有限公司中标黄山市LG房地产开发有限公司开发的鹭港豪园地块1#、2#楼建设项目。2007年5月11日，双方签订了《建设工程施工合同》，2008年6月10日，双方签订《补充协议》，约定工程结算：按施工图、设计变更签证确认的净增加工程量按实结算等。鹭港豪园地块二（1＃、2＃）楼房项目施工过程中基础部分未变动，但对地上部分做了局部设计变更，并出具新图。该工程于2008年12月5日竣工验收合格。

       2009年9月，GY建设公司因工程款结算向一审法院提起诉讼，请求判令LG房产公司：1.立即支付工程款5，910，595.94元；2.退还履约保证金346，000元；3.承担停工违约金333，161.15元及至付清工程款项之日止的逾期付款违约金（暂计算2009年7月31日）；4.承担本案诉讼费。一审法院受理后，LG房产公司提起反诉，请求判令GY建设公司：1.承担工期延误违约金计1，016，141元（2008年元月3日至2008年12月5日共305天x3，331.6元）；2.承担本案反诉费用。双方争议的主要焦点在于，GY建设公司认为案涉工程在基础部分施工过程中，LG房产公司用超标图纸，重新设计使用新施工图纸，新施工图纸对旧施工图纸进行了重大调整，据此，双方于2008年6月签订了《补充协议》。《补充协议》约定的结算方式确定所有的工程量均应按实结算并对公开招标行为进行实质性内容的变更，不违反国家法律强制性规定，当属合法有效。LG房产公司认为双方签订的《建设工程施工合同》约定的6，663，232元是工程总造价，是明确的和不可更改的。LG房产公司委托设计单位对图纸进行局部变更，不存在GY建设公司所称的新图纸对旧图纸进行实质性变更的情形；《补充协议》约定的工程结算方式与中标备案合同的约定一致，并未重新确定结算方式。

       法院审理认为，双方签订的《补充协议》中第二条约定：“工程结算：按施工图、设计变更签证确认的净增加工程量按实结算。”双方对该条款的理解产生分歧，GY建设公司认为：案涉工程施工图纸进行了实质性的变更，原施工图纸已不能作为确定工程价款依据，工程价款应对整个施工图纸范围内以及设计变更增加工程量均按实结算。LG房产公司则认为：新施工图纸只是对原图纸局部进行变更，该条款仅对施工图纸和变更所净增加部分的工程量按实结算，与中标合同约定的工程结算方式一致。正因为双方对《补充协议》第二条内容有不同解释，说明该条约定的内容不明确，依据《合同法》第七十八条，“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”，应推定《补充协议》对《建设工程施工合同》约定的工程决算方式未变更。本案中发包方和承包方确实在《建设工程施工合同》之外签订了《补充协议》，但双方对协议约定的内容无法达成一致意见，法院最终认定未作变更，对承包方而言显然产生了不利影响，本案是双方对变更约定不明的产生不利影响的典型案例。

2. 签证缺少约定程序并不必然不具有法律效力

       2011年8月14日，三某公司将涉案工程发包给中某公司，双方约定，签证单首先由三某公司项目经理签字，再由三某公司基建部负责人批准，最后加盖三某公司基建部公章后方可生效。随后工程竣工，双方在结算时对涉案签证单的效力发生分歧。三某公司认为由于涉案签证单没有按照约定程序签字和审批，故不具有法律效力；中某公司认为涉案签证单已经加盖三某公司公章，故合法有效。本案经最高人民法院和青海省高级人民法院审理均认为，在本案中，双方当事人约定签证单需经过项目经理签字、负责人批准最后加盖公章后方可生效，但只要发包人加盖公章，就可认定签证单的真实性，未进行其他约定程序的，不影响签证单的证明力。无论签证单是否按照双方约定履行了相关程序，均不能否认发包人在签证单上加盖公章的行为，即是对签证单的认可，签证单有效，发包人应支付签证价款。发包人在签证单上加盖公章的行为，本身系对签证单所载事项，包括形式、程序以及内容的认可。即便签证单的签发程序存在瑕疵，只需要发包人加盖公章确认签证单的真实性，即应认定其法律效力。因此，无论签证单是否依合同约定履行了相关的程序，只要发包人认可，就不能再否定签证单的真实性。

四、实务操作建议

1. 优化合同管理，做好合同条款设计

       建设工程施工合同的变更条款及此后形成的变更协议对合同双方在项目建设过程中权限、程序的划分起着至关重要的作用。但实践中往往出现相关合同及条款约定不明、责任划分不清、条款设计粗糙的现象，这也提醒建筑企业应当在合同签订的过程中优化合同管理。一方面，制定变更条款及签订变更协议、变更文件时，文字应措辞恰当，依据要充分，应在变更条款/协议中对工程变更的范围、变更的内容以及实施该变更对合同价格和工期的影响进行详细说明。另一方面，企业可以提前规范变更文件的形式，统一变更文件的模板，在模板中约定必要的格式条款。

2. 做好事前资质审查

       鉴于工程变更过程中，时常发生工程管理人员超越权限、权责不明的情况，应当做好工程管理人员资质审查。在签订合同时，应要求对方通过出具《授权委托书》的方式，明确有权代为签署变更文件的主体，如甲方代表、项目经理或其他明确授权的人员等；在上述人员发生变动时，要求对方及时出具新的《授权委托书》或进行澄清。有约定的，在有权主体签订后，应要求公司及时盖章进行确认。

3. 完善工程变更管理流程

       建筑企业应当制定完善的工程变更管理流程，对工程变更各个环节加以控制，从合规备案、通知、签章、记录管存等多个节点入手，制定具体管理流程和实施细则。制度设计，避免变更不规范、不符合合同约定的情况发生。

4.按约定履行签证签批手续，避免风险

       前述案例中虽然法院认为，签证缺少合同约定的签字程序，存在瑕疵，但因为发包方认可故确认了签证效力并作为双方结算的依据。但需要注意的是我国并不是判例法国家，即使是最高院的指导性案例，对同类案件的审理和裁判并无绝对的约束力。同时司法实践中，每个案例的细节千差万别，未按约定履行签证签批手续，如缺少监理签字确认，则可能会因签证不符合合同约定程序而被否决效力，对当事人而言事关切身利益，所以在项目建设过程中应严格按照合同约定履行签批手续，保证签证效力。

5.与发包人就甩项竣工协商一致，并经建设行政主管部门同意

       参考2017版《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款第14.3条甩项竣工协议：“发包人要求甩项竣工的，合同当事人应签订甩项竣工协议。在甩项竣工协议中应明确，合同当事人按照第14.1款〔竣工结算申请〕及14.两款〔竣工结算审核〕的约定，对已完合格工程进行结算，并支付相应合同价款。”在施工合同示范文本中，明确如果出现甩项竣工验收的情况，双方则应该签署甩项竣工协议，避免因甩项竣工产生争议。对于施工企业而言，也是留存证据的过程。施工方与发包方协商甩项竣工过程中，可从以下几个方面进行沟通，并形成甩项竣工协议，包括产生工程甩项验收的原因，工程甩项部位及清单工程量，组织甩项工程竣工验收，竣工验收合格后人员管理和现场管理、结算、质量保修期和工程缺陷责任期，后续施工等等，以便明确双方权责。除此之外，工程能否甩项竣工，各地规定有所不同，如存在甩项竣工的情况，发包方需先行与项目所在地建设主管部门沟通无异议后才能执行。