一、政府审计的性质

       政府审计，又称“行政审计”或“国家审计”，《中华人民共和国审计法》第1条“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”政府审计是指政府部门或独立审计机构对政府财政支出、项目实施和资源利用情况进行的独立、客观、公正的审查和评价活动。其主要目的是确保政府部门和公共资源的使用符合法律法规和相关政策，保证政府财政收支合理合法，并提高财政资金的使用效率和透明度。政府审计通常包括对财政收支情况、政府部门绩效、公共项目实施、政府采购活动等方面进行审查，是保障政府公信力和监督政府行为的重要手段之一。

       政府审计行为由《中华人民共和国审计法》以及《审计法实施条例》等法律法规规定的，独立专门的监督政府机关以及政府部门工作人员的强制性行政监督行为，理论上仅对被审计单位具有直接性的约束力。

二、关于政府审计与工程结算规则梳理

       最高人民法院民事审判第一庭《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程承包合同中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。

      《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》：“政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”

     《保障中小企业款项支付条例》：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”

       全国人大法律工作委员会制订的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”

三、案例导入

《最高人民法院公报案例》2014年第4期案号：（2012）民提字第205号

       最高法院认为：一、重庆建工集团与中铁十九局签订的分包合同，取得了项目建设单位金凯公司的同意，不违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效，该合同对双方均具有法律约束力，双方均应按约定履行。二、关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。三、关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

       根据以上最高法院裁判观点，在建设双方已经对工程进行结算并履行的情形下，政府审计报告不影响双方结算行为。政府审计的效力仅限于被审计单位，不影响平等的民事法律行为。

四、法律分析

根据以上规则及司法裁判案例，政府审计能否代替工程结算，主要从以下因素进行分析确定：

1.政府审计是国家审计机关对建设单位的行政监督行为，其旨在维护国家财政经济制度。而工程结算是平等民事主体之间的民事法律关系，政府审计对工程双方的结算无约束力，不影响双方结算协议的效力。

2.根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第19条：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”以及上述规则及裁判观点可知，建设双方对于工程结算有约定的，按照双方约定结算工程价款。若在民事法律关系中，结算双方在协议中明确约定愿意接受政府审计约束的，政府审计可代替双方的工程结算，不得采取推定的方式确定工程结算适用政府审计。