预拌混凝土是涉及建筑工程结构安全的重要材料，违规生产、使用不合格预拌混凝土，会直接影响建筑工程质量和结构安全，危害人民群众生命财产安全。混凝土质量对于建设工程而言其重要性不言而喻，如出现质量问题，预拌混凝土企业则面临承担相应法律责任。目前，较多省市建设主管部门对预拌混凝土企业依据《建筑法》予以规制，但存在质量监督部门依据《产品质量法》进行管理的情况。本文则根据预拌混凝土行业及相关规定，对预拌混凝土企业行政责任适用法律进行梳理与分析。

一、预拌混凝土企业性质认定

       预拌混凝土属于建筑工程的中间产品，其纳入建设工程质量监管。2001年，建设部印发《建筑业企业资质等级标准》，正式设立预拌商品混凝土专业企业资质，明确预拌混凝土生产属于建筑业。

       根据《建筑业企业资质管理规定》第5条，建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列，在《建筑业企业资质等级标准》的目录中，“（二）专业承包企业资质等级标准”第15项即为“预拌商品混凝土专业企业资质等级标准”，基于上述规定，且根据预拌混凝土搅拌本身即属于建筑施工的一部分的事实，可推定，预拌混凝土企业属于从事施工活动的专业承包企业，预拌混凝土企业承揽工程可参照适用《建筑法》规定之“承揽工程”。进而，住房城乡建设部门可依据参照《建筑工程质量管理条例》对预拌混凝土企业作出行政处罚。

二、预拌混凝土是否属于《产品质量法》中的“建筑材料”

      《产品质量法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法规定； 但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定”。预拌混凝土企业性质极易被认定为材料供应商，进而认为预拌混凝土属于建筑材料，认为生产预拌混凝土应按照《产品质量法》管理。

       从预拌混凝土定义角度，根据《预拌混凝土》国家标准GB/T14902-2012 规定，预拌混凝土系在搅拌站(楼)生产的、通过运输设备送至使用地点的、交货时为拌合物的混凝土。预拌混凝土的制备应包括原材料贮存、计量、搅拌和运输，预拌混凝土不进入流通领域，不能销售，只能使用。交货后，还需要由施工方负责浇筑、振捣和养护才最终形成混凝土成品，不是作为独立的产品被使用。由此可知，预拌混凝土的制备行为，不属于《产品质量法》第二条“加工、制作，用于销售的产品”，其属于施工方施工行为的外化，其质量不由《产品质量法》规范。因此，预拌混凝土不属于《产品质量法》所界定的产品范围，在实际操作中也无法将其作为独立的产品。

三、预拌混凝土企业行政责任适用法律

       当下针对混凝土企业发布的相关文件主要系国家标准、行业标准及技术标准，相关管理办法、管理条例散见于各地地方性法规及地方政府规章中。除地方标准之外，甘肃省有关混凝土管理相关规定主要为甘肃省住房和城乡建设厅于2020年12月9日印发的《甘肃省预拌混凝土质量管理办法》，兰州市层面则为兰州市政府于2001年11月9日发布的《兰州市预拌混凝土管理办法》（已于2022年7月6日失效）。

       从法律意义来讲，预拌混凝土企业从事的不是生产某种可用于销售的产品的生产活动，而是在进行施工活动，预拌混凝土企业拌制的混凝土也仅是施工过程中的阶段性产物。在建设工程实务中，混凝土搅拌本身即属于建筑施工的一部分，只是出于质量控制与环境保护的需要，需由预拌混凝土专业企业在施工现场以外为建筑工程预拌混凝土并运输至施工现场，进而进行浇筑。

       因此，预拌混凝土企业并非单纯的材料供应商，预拌混凝土企业拌制的混凝土性能代表其施工成果，预拌混凝土质量问题属于《建筑法》中施工质量相应条款的调整范畴。

       由此还存在一个衍生问题，即由预拌混凝土质量不合格引发合同纠纷的举证责任。由于预拌混凝土不属于《产品质量法》的调整范畴，由混凝土质量不合格引发的纠纷不应视为产品质量纠纷，因此不能采用产品责任实行无过错责任原则，而是应按照一般民事侵权责任中的过错责任承担举证责任。

四、结语

       从建设工程实务角度以及现有法律规定角度均可得出，预拌混凝土制备属于建筑施工的一部分，预拌混凝土质量属于施工质量的一种形式，应当属于《建筑法》而非《产品质量法》的调整范畴。