工程结算作为建设工程关键环节，发包人与承包人在《建设工程施工合同》中需对结算内容明确约定。但实践中，由于工程建设具有复杂性等特点，待工程竣工验收合格后，发承包双方也存在通过达成结算协议的方式进行结算的情形。但在签订结算协议后，该协议是否具有“终局性”的效力，双方是否有权就违约金、工期、工程质量等事宜再行提出索赔主张，现行法律并无明确规定，实践中也存在较大争议，故本文对此进行分析阐述。

一、工程索赔及提出

        根据《建设工程工程量清单计价规范》的规定，索赔是指在工程合同履行过程中，合同一方当事人因对方不履行或不正确履行合同义务或者由于其他非自身原因而遭受经济损失或权利损害，通过合同约定的程序向对方提出经济补偿和（或）时间补偿要求的行为。因此，工程索赔是指在建设工程合同履行过程中，一方由于对方未履行合同所规定的义务或者因非己方的原因而遭受损失，向对方提出赔偿和（或）工期顺延的要求。

       工程索赔应在施工合同履行过程中提出。根据主体的不同，承包人、发包人提均有权向对方提出，具体事项以及程序以双方《建设工程施工合同》约定为准。《建设项目工程总承包合同（示范文本）GF-2020-0216》对此也进行另明确约定。

二、结算协议的性质

       根据《建设工程价款结算暂行办法》第十四条的规定，工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十九条规定，工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算的依据，未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。《建设工程工程量清单计价规范》第9.13.6条规定，发承包双方在按合同约定办理了竣工结算后，应被认为承包人已无权再提出竣工结算前所发生的任何索赔。承包人在提交的最终结清申请中，只限于提出竣工结算后的索赔，提出索赔的期限自发承包双方最终结清时终止。

       另《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发〔2012〕245号）第24条的规定，结算协议具有默认的终局性：除非结算协议中明示索赔事项另有约定，否则发/承包方再主张结算前的违约金、索赔等权利的，法院原则上将不予支持；《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（粤高法发〔2006〕37号）第（四）条约定，结算协议只有在当事人明示的情况下才具有终局性：除非有证据证明当事人达成不再计算结算前的违约金、垫资款利息的协议，否则当事人对此再主张权利的，法院可予以支持。

       综上，现行法律对于结算协议的性质并未作出明确规定，仅在《建设工程价款结算暂行办法》中规定了竣工结算应包括索赔事项。但该条并非强制性条文，且效力等级较低，并无强制性约束力。另上述两地方性高院对此问题的指导意见观点也并不一致。因此，对于结算协议的性质，若地方性指导意见对此已有明确规定，则根据指导意见进行认定；若地方性指导意见未明确的，则存在较大争议，具体详见下文司法裁判观点。

三、司法裁判观点

（一）结算协议中明确未对逾期竣工违约责任进行约定的，发包人有权追偿逾期竣工违约责任。

       在（2017）粤07民终2086号案件中，二审法院认为，该《最终结算协议书》是对涉案三项工程总体工程量的结算，协议中列明各项工程项目及结算价格，协议内容均是工程项目，双方并明确没有对逾期竣工违约责任进行约定，结合协议书上下文义也无法得出富盛公司有放弃追偿逾期竣工违约责任的意思表示。综上，本院认定杜兆光应向富盛公司赔偿逾期竣工造成的损失，一审判决对此认定正确，本院予以确认。

（二）发承包双方在结算时明确约定放弃主张其他费用或索赔的权利的，结算协议具有“一揽子”性质。

       在（2017）最高法民终883号案件中，二审法院认为，双方承诺放弃对彼此其他任何形式的费用请求或索赔。从合同文义和目的来看，结算协议是有关施工合同解除后为解决双方纠纷而订立，是对有关纠纷的一揽子解决。“放弃对彼此其他任何形式的费用请求或索赔”的表述，明确表明了这一结算金额是各方磋商、互谅的最终结果，不应再有任何扣减。新加多公司关于扣减有关费用的主张缺乏事实依据，本院不予支持。

（三）发承包双方在结算时未明确保留主张其他费用或索赔的权利的，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持。

       在（2017）最高法民再97号案件中，再审法院认为，建设工程施工合同当事人在进行工程竣工结算时，应当依照合同约定就对方当事人履行合同是否符合约定进行审核并提出相应索赔。索赔事项及金额，应在结算时一并核定处理。因此，除在结算时因存有争议而声明保留的项目外，竣工结算报告经各方审核确认后的结算意见，属于合同各方进行工程价款清结的最终依据。一方当事人在进行结算时没有提出相关索赔主张或声明保留，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持……。

（四）发承包双方在结算时已知悉结算前的违约行为但对违约责任未要求另行处理的，应认为双方就争议问题协商一致并以支付工程款的方式确认了案涉工程的债权债务。

       在（2019）粤民再165号案件中，法院认为，双方约定的结算程序、结算过程及对结算结果的确认来看，双方已完成案涉工程的结算，《证明》应认为是最终结算的结果。结算的目的在于最终确定因履行建设工程施工合同所产生的债权债务，结算协议是就建设工程施工合同履行过程产生的包括工程款争议在内的各种争议进行协商达成一致的结果。上述结算行为应认为其不再追究违约责任，表明惠百川公司在出具《证明》时已放弃或者已考虑了中十冶公司的违约责任问题，不再计算结算前的违约金等，应认为双方就争议问题协商一致并以支付工程款的方式确认了案涉工程的债权债务。

四、结论

       根据现行法律规定及结合司法裁判观点，在发承包双方签订结算协议后，双方能否提出索赔主张应根据协议内容及项目实际情况进行综合判定。对于签订结算协议后提出索赔的，一般若地方性指导意见对此已有明确规定，则根据指导意见进行认定；若地未明确规定的，通过上述裁判案例可知悉，实践中争议较大。

       因此，为避免陷入不利局面，建议发包方和承包方在进行结算时综合考虑工程实际情况，若存在违约责任、索赔事项等事宜的，应在结算协议或文件中明确约定，以及保留追偿的权利。