建设工程中，在承包人在完成项目施工后，向发包人主张工程款的支付系最重要的权利保障。但基于工程项目自身具有的复杂性等特点，一般工程建设所涉及的主体较多，如对专业工程、施工劳务等内容，在符合法定情形时，可向第三方主体进行分包等活动。另项目建设的形式也具有灵活性，实务中存在着如转包、代建、PPP等不同的建设模式。因此，不同情形下工程支付主体应当如何认定便成为承包人主张工程款的首要条件。本案根据现有法律规定，在结合实务判例的基础上对建设工程中工程款支付主体的路径选择做以简要梳理。
因勘查、设计合同所涉及主体相对明确，本文讨论的建设工程合同系狭义的施工合同的范围，仅针对建设工程施工合同范围内的工程款支付主的认定做以分析。
关于工程款支付义务的法律依据
1、项目基本情况
第七百八十八条第一款的规定，建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。
第七百九十三条 建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。
建设工程施工合同无效，且建设工程经验收不合格的，按照以下情形处理：
（一）修复后的建设工程经验收合格的，发包人可以请求承包人承担修复费用；
（二）修复后的建设工程经验收不合格的，承包人无权请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。
发包人对因建设工程不合格造成的损失有过错的，应当承担相应的责任。
第七百九十九条 建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。
第八百零六条 承包人将建设工程转包、违法分包的，发包人可以解除合同。
发包人提供的主要建筑材料、建筑构配件和设备不符合强制性标准或者不履行协助义务，致使承包人无法施工，经催告后在合理期限内仍未履行相应义务的，承包人可以解除合同。
合同解除后，已经完成的建设工程质量合格的，发包人应当按照约定支付相应的工程价款；已经完成的建设工程质量不合格的，参照本法第七百九十三条的规定处理。
根据上述法律规定可知，发包人系建设工程最终的权益获得者，依法负有向承包人支付工程款的义务。实践中，发包人虽易于认定，但工程建设形式多样，且往往存在实际施工的主体并非承包人的情形，各方主体间未有合同关系的时，实际施工的主体又当如何主张工程款，向谁主张。
二、工程款支付主体的认定
1、转包情形下工程款支付主体>>
根据住建部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第7条规定，“本办法所称转包，是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。”
根据《民法典》第七百九十一条及《建工司法解释》第一条的规定，建设工程禁止转包。故承包人与转包人签订的施工合同因违反法律禁止性规定而无效。若转包人实际完成工程施的（或未完工，已完部分验收合格的），基于合同相对性原则，其应当向合同相对方工程总承包人主张工程款。另基于《建工司法解释》第43条的规定，实际施工人可突破合同相对性向发包人主张权利，发包人在欠付工程款的范围内对实际施工人承担连带责任。因此，转包情形下的实际施工人应当向承包人主张支付工程款，发包人在欠付工程款的范围内承担连带责任。
需注意，根据《建工司法解释》第43条，结合最高院会议纪要的最新观点， 若工程施工方系层层转包情形下的工程实际施工人，则仅可向合同相对方主张工程款，而不可突破合同相对性向发包人主张工程款。
2、挂靠情形下工程款支付主体认定>>
根据住建部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第9条规定，“ 本办法所称挂靠，是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程的行为。前款所称承揽工程，包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动。”挂靠情形下，挂靠人借被挂靠人名义与实际施工人签订看涉工程施工合同，即真正的合同关系实际发生于发包人与挂靠人之间，但从合同的签订而言，系发包人与被挂靠人签订合同。发包人作为建设工程的最终所有者，负有支付工程款的义务，但此时实际施工人能否突破合同相对性向发包人主张工程款，亦或是否可向被挂靠人主张。
（1）发包人支付工程款
从突破合同相对性分析，在工程挂靠中，根据《建工司法解释》第43条的规定，结合最高院会议纪要观点，挂靠情形下的实际施工人不可突破合同相对性向发包人主张工程款。
从事实合同关系角度分析，合同挂靠人系工程的实际施工人，发包人享有工程的最终权益。根据《民法典》第四百九十条第二款的规定，法律、行政法规规定或者当事人约定合同应当采用书面形式订立，当事人未采用书面形式但是一方已经履行主要义务，对方接受时，该合同成立。若挂靠人实际完成施工，发包人享有建设工程权益的，应当视为双方成立事实合同关系。因要约承诺的合意系合同成立的前提要件，故事实合同关系只有在发包人明确知晓的前提下，发包人负有依法支付工程款的义务。
最高院在（2019）最高法民再329号案件中认为，朱天军挂靠中顶公司借用其资质与乌兰县国土资源局签订案涉施工合同，中顶公司作为被借用资质方，欠缺与发包人乌兰县国土资源局订立施工合同的真实意思表示，双方不存在实质性的法律关系。朱天军作为案涉工程的实际施工人与发包人乌兰县国土资源局在订立和履行施工合同的过程中，形成事实上的法律关系，朱天军有权直接向乌兰县国土资源局主张工程款。
（2）承包人（被挂靠人）支付工程款
被挂靠人系工程名义上的承包人，若发包人对挂靠情形不知晓，一般会根据合同约定向承包人支付进度款一以及最终结算后的工程款。然而建设项目实际系挂靠人人、材、机物化的劳动成果，被挂靠人并未履行任何合同义务，故无权获得工程款。即在挂靠情形下，若发包人已经支付工程款，挂靠人可直接向被挂靠人主张工程款。
3、PPP模式下工程款支付主体认定>>
PPP模式是指政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。PPP模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在PPP建设模式下，政府的主要职责为提供公共服务，社会资本方一般系提供建设资金。在选定社会资本方后，一般由社会资本方与政府共同出资成立项目公司。工程建设中，项目公司的作用系项目法人、建设方。因此，项目公司系工程建设的建设者、发包人，施工方在完成具体的项目建设后，项目公司作为发包人依法负有工程款支付义务。
最高院(2021）黔02民终1669号判决书中认定，2017年7月13日，盘州市水务局与乙方（天域生态公司、山东水利公司）签订《某水利扶贫PPP项目合同》，约定由乙方完成案涉PPP项目投融资、建设、运营、维护、移交等双方权利义务。……，2017年8月28日，项目公司天禹公司成立。天禹公司作为发包人与山东水利公司作为承包人签订《某水利扶贫PPP水利工程施工合同》。一审法院认为，案涉工程系盘州市水务局经盘州市人民政府授权采用PPP项目模式的工程，天禹公司作为发包人将案涉工程承包给山东水利公司，山东水利公司将该工程分包给无资质的包继仿、陈天鼎，包继仿、陈天鼎又将工程给无资质的李代政、涂焕文、李平，当事人之间分包或转包的行为均无效……二审法院认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
4、委托代建情形下工程款支付主体>>
根据国家法定层面的规定，代建制，是指建设单位通过招标方式，将投资项目的策划、建设、实施等全部或部分管理工作，委托给社会专业化建设管理机构，代理建设单位在一定期限内具体负责项目策划、建设、实施，项目竣工验收后移交建设单位的制度。故工程委托代建的基本模式为，委托方与受托方之间签订委托合同，将工程建设事宜委托由受托方建设，受托方依据委托方的委托范围及内容进行项目建设。在建设工程为代建模式下，工程款的支付主体应当如何认定。
1. 代建人应当独立对承包人承担付款责任
最高院（2018）最高法民申1191号裁定书认定，《承包合同》）系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。《承包合同》约定，“金豆公司负责按棚改办要求对案涉回迁工程项目实施建设，工程竣工后由棚改办统一回购，用于安置棚户区回迁居民。……本案委托代建合同关系与建设工程施工合同关系是两个独立的法律关系。根据合同相对性原理，金豆公司作为发包方向施工方支付工程款，与棚改办向金豆公司支付工程回购款（代建费用），是基于两个不同的法律关系产生的合同义务。本院询问时，金豆公司称其在本案中主张的预算外工程款，系案涉工程施工中因设计变更而增加的项目工程款。上述变更、增加的工程款，已经另案生效判决确认。
根据上述案例中最高院的裁判观点，委托代建合同与施工合同是两个独立的法律关系。在施工合同中受托方系作为发包人的角色与施工方签订合同。根据合同相对性，依法成立的合同对双方均具有约束力，故施工合同中约定发包人支付工程款的，代建人应当独立对承包人承担支付工程款的责任。
2. 委托人对承包人承担工程款付款责任
在司法实践中，以代建人对外独立承担责任为原则，委托人承担责任为例外。在下列情形中，委托人可能需要对承包人承担责任：（1）承包人在订立合同时知道代建人与委托人之间存在委托代建关系的。（2）委托人、代建人和承包人签订三方协议。即委托人成为法律关系的主体。（3）委托人非签订合同的主体，但实际履行过程中直接参加到代建人与承包人的合同履行中，与承包人建立了权利义务关系。
司法裁判中，工程款作为承包人最重要的权利，发包人最主要的义务，系合同的最重要的实质内容。故首先应当在在签订建设工程施工合同时对于付款主体、期限等内容尽可能详尽完备。尤其对于代建模式下，发包人作为代建方，应当对于工程款的支付明确约定，在施工合同中，代建方与承包方也应当对此明确约定。其次，在工程施工过程中，转包、分包或挂靠等情形较为常见。合同相对性系系基本原则，而《建工司法解释》43条规定的突破合同相对性的情形仅仅是例外规定，故在发生工程款付款主体认定争议时，仍应首先恪守合同相对性，向存在合同关系的相对方主张工程款，其次判断是否属于43条规定的可突破相对性的情形，从而做出判断。最后，诉讼中证据系证实各方主张能否成立的关键。在工程款支付主体产生争议时，作为施工方，施工过程中除妥善留存施工证据外，也应当提供相关主体支付工程进度款的证据，即从实际履行付款义务的角度证实付款主体。
