随着《国务院办公厅关于进一步完善政府和社会资本合作（PPP）模式促进公共服务高质量发展的意见》（国办函〔2023〕115号）的发布，PPP模式在我国公共服务领域的应用得到了进一步的规范和引导。为了让PPP项目回归本源，进一步调动民间投资的积极性，此次颁布实施的PPP新机制的一大亮点，是最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。为此国家发改委出台的特许经营项目清单中对垃圾固废处理、园区基础设施等9类项目，可以由民营企业独资或控股实施。PPP新机制的另一大亮点，是明确新机制聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式。据统计，在已经实施的PPP项目中，占比90%的项目收入来源为政府付费或可行性缺口补助，存在地方政府违规举借的情形，也加重了地方政府的财政支出压力。可以预见，PPP新机制实施后一个重大变化，是PPP将迎来大瘦身，符合条件的项目将大幅度减少。
一、PPP新机制下施工企业面临的挑战
1、市场竞争加剧
近年国内城市化的高速发展孕育大量的施工企业，施工行业的竞争已经白热化，此前就有施工企业为了挣取施工利润，以社会资本方的身份参与PPP项目，加上近两年房地产市场的低迷以及政府投资的缩减，施工行业已然进入了寒冬，大量的施工企业转型升级已经迫在眉睫。在PPP新机制下，PPP项目的数量将严重缩减，这意味着施工企业的竞争将进一步恶化。
2、业务模式创新需求
基于上述竞争压力，在PPP新机制出台之前，就有一些大型国企、央企被迫成为PPP项目的社会资本方，其目的只是为了拿到工程项目，赚取施工利润后逐步退出，然而此前大部分项目因使用者付费不足、政府补贴不到位、项目过度包装等原因，均造成了一些国企、央企一旦涉足PPP项目就难以脱身的困境，加上传统的施工企业长于施工管理，短于项目运营，导致项目的运营收益难以提升，无法反哺项目，陷入了恶性循环当中。这种情况下，PPP项目的各当事方，包括政府、社会资本以及终端消费者不仅没有感受到PPP项目的优越性，反而是受到了无尽的折磨，事态的发展严重背离了PPP项目的初衷。
3、风险管理难度加大
PPP项目涉及的风险因素众多，如政策变化、市场需求波动、融资困难等。施工企业涉足PPP项目，不仅要关注施工过程中的风险，还要准确识别和把控项目运营过程中可能出现的风险，这对于以工程管理见长的施工企业来说将是一项巨大的挑战。
二、施工企业转型升级
1.创新业务模式，适应市场需求
115号文规定，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。在新机制下，PPP项目将回归投资项目本源。政府付费也只能按照规定补贴运营，业内人士分析，此处的补贴运营仅限于行业通行的补贴，不能是针对特定项目的特定补贴。在此情形下，PPP项目将更加注重运营能力，政府方在采购社会资本时，首要的考量因素就是社会资本的项目运营能力，施工企业想要在PPP项目角逐中获胜，就不能沿用以前的工程承包思维，要创新业务模式，向工程+运营等综合性服务转变。通过提供一站式服务，满足PPP项目的全周期需求，提高项目的整体效益。
2.优化组织结构，提高运营能力
PPP项目引进民营资本，一方面是为了缓解政府投资的压力，另一方面则是为了发挥民营企业的运营管理能力，提升公共服务的供给能力和效率。根据前述观点，未来PPP项目选择社会资本最主要的考量因素就是项目的运营能力，因为运营产生使用者付费收入直接关系项目的可行与否。在此背景下，传统的建筑行业想要在PPP项目的竞争中分一杯羹，转型升级成为必然趋势。施工企业可通过自行组建或兼并重组，建立自己的运营板块，选择一个或多个行业领域，如城市集中供热、垃圾焚烧发电、污水处理等进行深耕沉淀，组建培养专业化的运营管理团队，负责PPP项目的策划、融资、建设、运营等全过程管理。
3.强化风险管理，降低项目风险
在PPP项目中，施工企业需要面临更多的风险和挑战。因此，企业需要建立完善的风险管理体系，对项目的各种风险进行全面、系统的识别、评估和控制。通过制定科学的风险应对策略和措施，降低项目风险，确保项目的顺利实施。同时，加强与政府、金融机构等合作伙伴的风险共担机制建设，共同应对项目风险。
三、结论与展望
PPP新机制为施工企业带来了新的机遇，同时也让施工企业感受到前所未有的挑战。面对市场竞争加剧、业务模式创新需求、风险管理难度加大带来的挑战，施工企业需要积极应对并采取相应的策略进行转型升级。通过创新业务模式、优化组织结构、提高运营能力、强化风险管理以及密切关注政策变化等措施，施工企业可以适应新的市场环境和发展趋势，实现转型升级和可持续发展。
