建设工程合同履行周期长、变量多，施工过程中对原合同内容的调整屡见不鲜。但《民法典》《招标投标法》及建工司法解释均明确，对合同实质性内容的变更可能导致补充协议无效、结算依据失效等法律后果。司法实践中，因 “实质性变更” 认定引发的争议占比较高，核心问题集中在 “何为实质性内容”“变更是否合法有效”“非强制招投标项目如何认定” 三大问题。

一、实质性内容与实质性变更的法律界定

（一）实质性内容的法定范围

实质性内容是决定当事人核心权利义务的条款，法律采用 “列举 + 兜底” 模式明确界定：核心法定条款：《民法典》第四百八十八条列举合同标的、数量、质量、价款或报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任、解决争议方法八大类；《招标投标法》第五十五条聚焦投标价格、投标方案；《建工司法解释一》第二条进一步锁定工程范围、工期、质量要求、工程价款四大核心要素，形成 “8+2+4” 的法定框架。

《最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第三十一条明确，“影响中标结果”“导致权利义务发生较大变化” 的条款均属实质性内容，包括工程项目性质、价款支付方式等衍生要素。核心判断标准：是否直接影响合同双方的基本权利义务分配，是否动摇合同订立的基础合意。

（二）实质性变更的认定核心

实质性变更是指对上述实质性内容的修改，导致原合同约定的核心权利义务发生根本性调整，且不符合法律规定的例外情形。其认定需满足双重条件：

形式要件：变更内容属于法定实质性条款范围；

实质要件：变更行为背离原合同核心合意，或规避招投标公平性原则，或缺乏合法变更事由。

二、实质性变更的实务裁判要点

（一）招投标公平性与变更事由的双重考量

法院认定实质性变更的首要标准的是：是否损害招投标公平秩序，以及变更事由是否具有正当性。

若变更事由充分（如不可抗力、政府政策调整、不可预见的地质条件变化等），且变更未影响其他竞标人中标机会，即使涉及价款、工期等实质性内容，也可能被认定为合法变更；

反之，无正当事由的变更（如单纯让利、变相调整中标价格），即使变更幅度较小（如仅占合同总额 2.62%），仍构成实质性变更。典型案例中，最高人民法院明确：变更事由的合法性优先于变更幅度的大小。

（二）未约定内容的补充与恶意条款的区分

对招标文件或中标合同中未约定、约定不明的内容进行补充，不必然构成实质性变更，但需警惕 “补充名义下的恶意变更”：

合法补充情形：可调价格条款下明确结算办法、未约定下浮比例时确定具体数值、补充质保期起算时间等，因未改变原合同核心结算逻辑，属有效变更；

恶意变更情形：假借 “补充约定” 新增奖惩条款，通过罚款机制加重承包人义务；或利用发包人优势地位要求中标人让利，即使形式上为 “双方合意”，仍可能被认定为实质性变更。

（三）非实质性内容变更的边界

以下变更因未触及核心权利义务，不构成实质性变更：

变更仲裁机构但未改变 “仲裁” 的争议解决方式；

固定总价合同与固定单价合同互转但工程总价款不变；

不涉及工程范围、质量、工期、价款的程序性调整（如资料提交时间、验收流程细化）。

需注意：变更价款计算依据、支付方式等可能导致核心权利义务变化的，仍属实质性变更。

（四）非强制招投标项目的特殊规则

非强制招投标项目的实质性变更认定，以 “是否履行招投标程序” 为分界：

已履行招投标程序的：即使项目本身非强制招标，仍需遵守《招标投标法》规定，实质性变更需以中标合同为依据，无正当事由的变更无效；

未履行招投标程序的：尊重当事人意思自治，以实际履行的合同为结算依据，但需举证证明项目确属非强制招标范围（如资金来源为企业自筹、不涉及公共利益）；

特殊情形：当事人在招投标前签订补充协议、后补招投标手续的，因构成 “虚假招投标”，备案合同无效，需参照实际履行合同结算，但可能面临行政处罚。

三、实质性变更的实务认定

（一）合同价款变更

情形一：合同中约定了价格浮动条款，后又在价格浮动范围内出具让利承诺书。该情形中，未对中标合同作出实质性变更，让利承诺书被认定为有效²⁰。即补充协议中约定新的下浮率并不能直接认定为让利性条款，若下浮率仍在合同约定的范围内，对合同价款进行完善，该下浮率约定条款将可能有效²¹。

情形二：不存在必要的变更事由对合同价款进行了调整。必要事由是指施工过程中受到无法预料的客观原因的影响，若不对合同价款进行调整，继续履行将损害合同双方或各方利益，背离合同目的。在不存在变更事由的情况下对合同价款变更，将无需讨论变更有利于发包人还是承包人，即使是在变更有利于承包人的情况下，依然可能会被认定为构成实质性变更²²。

情形三：存在必要的不可归责于发包人、承包人的变更事由，对合同价款作出必要性的调整。例如施工过程中，遭遇台风不可抗力的影响，补充协议也为双方真实意思表示，并不违反法律所禁止的“实质性变更”的规定²³。

（二）工期变更：正当性与必要性的双重审查

有效变更：因不可归责于双方的客观原因（如设计变更、政府停工令）调整工期，且变更幅度合理；

无效变更：为增加报酬或加收违约金而恶意缩短 / 延长工期，或虽有正当事由但变更范围超出合理限度。

司法实践中，最高人民法院明确：工期变更的合法性，不仅取决于事由是否正当，更取决于是否遵循公平原则与合同目的。即使形式上为 “双方合意”，若存在恶意串通、损害招投标秩序或一方受胁迫等情形，仍需认定为实质性变更，相关补充协议无效。

（三）工程量变更

有效变更：实际工程量与预估差距较大（如孔桩深度超出地勘报告 41%），且双方无恶意，为保障工程质量与承包人合法权益的变更；

无效变更：恶意扩大或缩减工程量以变相调整工程价款，或未履行签证手续的擅自变更。

如在（2019）闽0481民初4050号案例中，最高人民法院认为原审法院未能查明是否会对中标合同产生实质性的背离，裁定重审。

（四）工程设计变更

确因非发包人、承包人过错的情况下，因实际情况变化导致必须变更工程设计内容，对于该情形下的必要性的变更，原则上应予认定。例如，（2021）最高法民申7162号案例认为施工过程中出现设计变更，诉讼中主张该变更应当为实质性变更的一方为变更的受益方，并且在变更时并未提出异议，法院认定变更不违反不得实质性变更的原则，应按变更后的约定执行。对于隐蔽工程的设计变更，在施工方自检合格后由监理工程师验收认可的情况下，（2020）京02民终3574号案例认为工程竣工验收合格，对变更内容应予认定。

四、律师建议

（一）发包人风险防范要点

避免无正当事由的实质性变更，确需变更的，应出具书面变更文件，明确变更事由、范围及依据，并留存地质报告、政策文件等佐证材料；

补充协议需避免 “变相让利”“恶意罚款” 等条款，对未约定内容的补充应遵循 “公平原则”，避免利用优势地位加重承包人义务；

非强制招投标项目，若已履行招投标程序，需严格以中标合同为依据，变更前需评估是否符合 “客观情况难以预见” 的例外情形。

（二）承包人权益保护策略

签订补充协议前，核查变更内容是否属于实质性条款，对无正当事由的让利、罚款等条款坚决拒绝，或要求对等补偿；

履行变更手续时，及时办理签证确认，留存施工日志、监理记录、验收文件等，证明变更的合法性与实际履行情况；

若发包人单方作出实质性变更，可依据《民法典》第五百四十三条主张变更无效，或要求按原合同履行并赔偿损失。