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       笔者团队在参与多起PPP项目整改时，发现在这种政企合作的模式下，往往都涉及到政府方不规范操作导致形成政府隐形债务的法律风险。在这就不得不提到地方政府的隐形债问题，该问题由于其隐蔽性和复杂性一直以来都属难点，到底什么是地方政府隐形债，如何正确的做出识别和区分是避免该问题的先决条件。今天笔者就政府隐形债的区分和识别及其危害性，以本文展开讨论。

      《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（27号文）发布：“地方政府隐形债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务”，另外还有中办发〔2018〕46号文，由于上述两份文件原文查找不到，笔者根据地方政府根据上述文件制定的方案以及其他材料，找到了我国关于地方政府隐形债务的定义，即：“政府隐形债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等”。[1]

       通过上述对政府隐形债的定义我们不难看出，政府隐形债分为以下几个大类：

一、3P项目的不规范操作造成地方政府的隐形债务

       根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）的规定：“（1）属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；（2）社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；（3）建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；（4） 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；（5）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；（6）按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督”。一个规范合法的PPP项目需遵循以上条件，但在实践操作中，存在很多不规范的PPP项目，在项目的社会投资人投资回报中，有的地方政府约定将财政资金作为偿债来源、或者违法提供担保，这些行为都形成了隐形债务。还有合同中约定不明，抑或权利义务分配不合理都是该类隐患的成因；从项目合同设计上，地方政府采用政府付费模式或可行性缺口补助模式下，项目合同中未将上述支出与社会资本方或项目公司的绩效挂钩，这导致项目监管无法落实，质量无法保证，风险无法控制，从而变相增加政府负担，还有采用BT模式等，都变相的增加了当地政府隐形债，埋下了很大的隐患。

       笔者团队参与的甘肃某市一起PPP整改项目中，就是由于前文所述的权利义务分配、操作流程不规范等原因陷入政府债务僵局，前期政府承诺付费，后期政府又无法进行付费导致项目出现严重问题，也引发各主体之间的矛盾，项目合作举步维艰。

二、在基础设施投建领域实施政府购买服务

      一般来说，PPP项目是一种规范合理的政府融资方式。但一些地方政府和投资人都认为其程序过于繁琐，并且有10%一般公共预算支出的限制。而通过政府购买服务的方式可以实现基础设施的融资目的，操作简单，相较于PPP更为简便和易操作。但实际上，该操作模式存在着极大的弊端，在公益类基建投融资领域实施政府购买服务，由于项目包含建设周期、同时采购期限相对较长，因此政府方必然需要使用未来年度的预算支付相应的购买服务付费，实事上就必然产生“先进行采购后列入预算”的状况，而这与《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》“先有预算后有采购”的原则产生了实质冲突。并且由于政府购买服务本身操作流程相对简单，若没有配套完备的法律架构和规定的指引，其很难适应基础设施投建项目的复杂性，无法达到选择优质投资人、设计合理商业结构和合理分配风险以提高公共服务供给效率、实现全生命周期物有所值的目的，而地方政府实施此种项目中的原始和核心出发点多为“融资目标”，因此政府购买服务项目最终都会变形，假股真债形成地方政府的变相基础设施分期付款举债，从而进一步形成隐形债。

       2017年6月3日，财政部发文《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》将这种“伪政府购买服务”整顿封杀，严格限定了政府购买服务的范围，规范了政府购买服务预算管理，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。还有国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围，但是该规定并未囊括棚改类项目，致使该类型项目有一些地方政府出现不合规购买服务问题，亦或扩大棚改适用范围，将一般项目“包装”为棚改或扶贫项目，实质上变相形成了政府隐形债。

三、国有企事业单位等替政府举借债务

       根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》这里涵盖的主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：以地方政府融资平台为主。

       实践中，地方政府通过下属企事业单位尤其是平台公司进行举债的情况较多，以下属企事业单位举借的债直接或间接绑定政府信用，直接构成地方政府的隐形债务。该类隐形债务的常见形式包括但不限于以下几种：1.只承担公益性项目建设或运营任务的城投平台以财政资金作为偿债来源进行融资；2.地方政府及其部门为债务出具承诺或担保性质的文件，或以企事业单位的国有资产为债务提供担保或以售后回租、售后回购等方式提供变相担保。另外，银保监会于2021年7月下发的《银行保险机构进一步做好地方政府隐形债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）[2]中进一步提出，以政府储备土地或未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押，或者地方政府承诺将储备土地预期出让收入作为企业偿债资金来源的，也属于被禁止的新增地方隐形债务的行为。

       2021年底，云南省财政厅在官网公布了一批地方政府违规举债问责情况。其中，普洱市思茅达康扶贫开发经营有限公司向农发行融资贷款7500万元，用于农村危房改造项目建设，属于思茅区人民政府违规举债形成新增政府隐形债务，思茅区委副书记、区长陈奇等12名领导干部因此被问责[3]。

四、政府不规范的设立各类投资基金时，额外附加条款变相举债

       财预〔2015〕210号文《政府投资基金暂行管理办法》：“各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”，但实践中，有些政府为融资设立基金，并且向投资者做出各种承诺，承诺收益或者承诺定期或者附条件的回购本金，但这几种形式实质上都是变相举债，仍属于地方政府隐形债务范畴。2020年2月23日财政部发布财预【2020】7号文《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》严格禁止了地方政府通过政府投资基金变相举债。地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。

五、其他违规举债的行为

（对外承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式），该行为理解简单，本文不再赘述。

       说完地方政府隐形债的几种分类，我们来探讨一下地方政府隐形债的危害有哪些，首先笔者认为是对民营企业和社会资本的伤害，各种政企合作项目、地方政府的对外投资都因高额的负债导致财力的严重短缺，承诺和回报无法兑现，轻则引发诉讼对地方政府的信用造成不利影响，重则引发社会动荡，形成相应的事故。其次是隐形债对地方政府信用的严重影响，有的领导上任追求政绩，通过一些不规范的政府融资方式形成隐形债务，但后期风险爆发，又将债务移花接木转嫁企业，导致其信用信誉严重受损，后续投资人亦不敢进来，从而使更大层面上的经济发展陷入停滞，大量举债甚至也会一定程度上影响政府正常的资金支出，从而影响政府相关职能的履行。故此，地方政府隐形债无节制的扩张将引发一系列的连锁反应，最终受不利影响的还是当地整体的经济环境。

       在了解了地方政府隐形债的识别和危害后，不难发现地方政府的隐形债主要集中在PPP项目领域和政府采购、对外担保承诺等几个领域。地方政府隐形债正如其名一般都比较隐蔽，通过此文大家可对应实例作正确鉴别，真正认识到地方政府的隐形债问题。

       最后笔者在这里列举几个财政部公布的融资平台公司违法违规融资新增隐形债务问责典型案例以供大家参考：

       一、陕西省延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司通过代政府借款等方式违法违规融资。

       2016年1月至2018年3月，延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司将银行贷款等融资资金69.07亿元，按要求交由延安市新区管理委员会统筹使用，用于延安新区基础设施、道路工程等建设，截至2018年5月底，形成政府承诺以财政资金偿还的债务36.8亿元，造成新增隐形债务。延安市人民政府、中共延安市纪律检查委员会、延安市监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任延安市新区投资开发建设有限公司总经理高某给予政务记过处分并责令其作书面检查；责令时任延安市新区投资开发建设有限公司副总经理、纪检负责人陈某某作书面检查；对时任延安新区市政公用有限公司董事长鲁某某给予政务记过处分；对时任延安市新区党工委副书记、管理委员会主任薛某某给予政务记过、党内警告处分；对其他相关人员一并进行了处理。

       二、黑龙江省牡丹江市城市投资集团有限公司通过政府承诺方式违法违规融资。

       2015年10月，时任牡丹江市常务副市长白某某批准相关部门与牡丹江市城市投资集团有限公司签订委托代建协议18份（其中15份为事后补签），承诺安排财政补贴15.86亿元，并以预期土地出让收入支付应收账款16.18亿元，支持该公司发行“16牡城02债”18亿元，造成新增隐形债务。中共黑龙江省纪律检查委员会、黑龙江省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任牡丹江市城市投资集团有限公司董事长、总经理宋某某给予政务警告处分，时任副总经理丁某某给予政务警告处分；对时任牡丹江市常务副市长白某某给予政务记过处分；对时任牡丹江市人民代表大会常务委员会党组书记、副主任梁某给予党内警告处分；对时任牡丹江市发展和改革委员会主任付某某给予诫勉谈话；对时任牡丹江市财政局局长金某某给予诫勉谈话；对其他相关人员一并进行了处理。

       三、贵州省遵义市新区建投集团有限公司通过政府部门担保方式违法违规融资。

       2017年11月，遵义市新区建投集团有限公司以其控股子公司持有的对贵州新蒲经济开发区管理委员会7.02亿元应收账款为质押，通过上海金元百利资产管理有限公司发行“金元百利遵义建投基建系列专项资管计划”（1-7号）产品以及委托贵阳银行股份有限公司遵义分行向其贷款的方式，共募集资金3亿元，造成新增隐形债务。贵州新蒲经济开发区管理委员会出具了债权债务确认函、债权债务及收益权转让确认函，承诺履行还款义务。中共贵州省纪律检查委员会、贵州省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任遵义市新区建投集团有限公司董事长刘某某进行提醒谈话，时任党委副书记、副董事长、副总经理王某某给予政务警告处分，时任党委委员、董事、财务总监李某某给予政务警告处分；对时任遵义市新蒲新区管理委员会党工委副书记、管理委员会主任兼贵州新蒲经济开发区管理委员会党工委副书记、管理委员会主任路某给予诫勉谈话；对时任贵州新蒲经济开发区管理委员会副主任朱某给予诫勉谈话；对其他相关人员一并进行了处理。

       四、江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司通过抵押公益性资产发债方式违法违规融资。

        2016年7月，原洪泽县城市资产经营有限公司（现淮安市洪泽区城市资产经营有限公司）抵押包含3宗作为绿地广场、市民文化广场使用的地块在内的土地使用权，发行“16洪泽债”10亿元，造成新增隐形债务。淮安市人民政府、中共淮安市纪律检查委员会、淮安市监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任洪泽县城市资产经营有限公司副总经理陈某给予撤职处分；对时任洪泽县副县长王某某给予开除党籍、开除公职处分；对其他相关人员一并进行了处理。

       五、安徽省池州金达建设投资有限公司通过质押政府购买服务协议约定的应收账款方式违法违规融资。

       2016年6月，经池州经济技术开发区管理委员会专题会议研究同意，池州经济技术开发区财政局与原安徽省池州市平天湖建设工程有限公司（现安徽平天湖投资控股集团有限公司，以下简称平天湖公司）的全资子公司池州金达建设投资有限公司（以下简称金达公司）签订政府购买服务协议，以7.8亿元购买平天湖公司建设的金光大道等22条市政道路的运营服务，并出具文件承诺将购买服务资金按约定逐年纳入本级财政预算管理。当年7月，金达公司以上述协议约定的应收政府购买服务费7.8亿元为质押，向交通银行股份有限公司池州分行贷款5亿元，造成新增隐形债务。安徽省人民政府依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任平天湖公司副总经理、金达公司董事长、法定代表人方某某给予撤职处分；对时任池州经济技术开发区党工委委员、副调研员方某某给予降级处分；对时任池州经济技术开发区财政局局长盛某某给予记大过处分；对其他相关人员一并进行了处理。

       六、山东省原沂南县城乡建设发展有限公司通过以财政资金为还款来源发债方式违法违规融资。

       2016年11月，经沂南县人大常委会同意，沂南县政府决定以政府购买服务方式运作沂南县扶贫社会效用债券项目，由县财政安排预算资金按年支付相关债券项目资金，并与原沂南县城乡建设发展有限公司（现沂南县城市发展集团有限公司，以下简称沂南城建公司）签订了为期10年总价7亿元的政府购买服务合同。当年12月，沂南城建公司发行“沂南县社会效应债券”，募集资金5亿元，用于光伏扶贫电站、孝心养老基金补贴等扶贫项目，造成新增隐形债务。山东省人民政府、沂南县监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任沂南城建公司董事长朱某某给予记过处分；对时任沂南县财政局国有资产运营中心副主任刘某某给予行政降级处分；对其他相关人员一并进行了处理。

       七、江西省乐平市古戏台投资管理有限公司、原乐平市国有资产经营管理有限公司通过抵押储备土地和公益性资产方式违法违规融资。

       2015年9月，乐平市人民政府要求原乐平市国土资源局（现乐平市自然资源和规划局）将储备土地注入乐平市古戏台投资管理有限公司（以下简称乐平市古戏台公司），乐平市古戏台公司以上述地块为抵押向中国工商银行股份有限公司乐平支行和景德镇农村商业银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐形债务。2016年11月，经乐平市人民政府同意，原乐平市国有资产经营管理有限公司（现乐平市国有资产经营管理集团有限公司）以政府及其部门办公用房抵押，向九江银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐形债务。中共江西省纪律检查委员会、江西省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任乐平市古戏台公司经理徐某某给予政务警告处分；对时任乐平市国有资产经营管理有限公司董事长、总经理程某某给予政务警告处分；对时任乐平市市长罗某给予批评教育；对时任乐平市市长徐某给予政务警告处分；对时任乐平市常务副市长张某某给予批评教育；对其他相关人员一并进行了处理。

       八、重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司通过财政担保方式违法违规融资。

       2015年11月至12月，经黔江区人民政府批复同意，重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司向原贵州中黔金融资产交易中心有限公司（现贵州中黔金科产业投资有限公司）融资0.55亿元。黔江区财政局报经黔江区人民政府有关负责人批准后，为该笔融资提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函，造成新增隐形债务。重庆市人民政府、中共重庆市纪律检查委员会、重庆市监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司董事长张某某给予行政撤职处分；对时任黔江区区长徐某给予批评教育；对时任黔江区常务副区长夏某某给予党内警告处分；对时任黔江区财政局局长卢某给予行政撤职处分；对其他相关人员一并进行了处理。[4]

注释：

[1]（该定义取自知乎《地方政府隐形债务全解》,

https://zhuanlan.zhihu.com/p/76380399）

[2]该指导意见尚未正式公开发布，相关内容主要引自和讯名家：《城投新政》，https://house.hexun.com/2021-07-28/204040891.html）

[3]案例来源：https://politics.gmw.cn/2021-09/29/content_35200169.htm，光明时政网，《地方政府违规举债屡禁不绝 如何管住违规举债任性之手》

[4]（案例取自中国新闻网《中国财政部通报八起融资平台违法违规融资新增隐形债务问责案例》，https://www.chinanews.com.cn/cj/2022/07-29/9815702.shtml）

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