一、基本解读

竣工验收备案，是指建设工程在完成竣工验收并确认合格后，由建设单位将竣工验收报告及相关主管部门（如规划、环保、公安消防等）出具的认可或准许使用文件，报送至工程所在地县级以上建设行政主管部门进行登记备案的行为。

依据《建设工程质量管理条例》第4条、第43条，我国实行建设工程质量监督管理制度。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）及《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号），原“竣工验收核准”制度已调整为“告知性备案”制度。

二、竣工验收备案责任主体

建设单位为竣工验收备案的法定责任主体，负有依法履行备案义务的责任。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）第4条规定：建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）第9条规定：建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。《建设工程质量管理条例》第49 条规定：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）第6条第8条、第11条的规定，备案机关在接收备案材料后应予以登记；若在审核过程中发现存在违反质量管理规定或提交虚假材料的情形，有权责令建设单位停止使用并重新组织竣工验收。该办法亦明确，若建设单位未在规定时间内办理备案，或以虚假材料骗取备案，将依法承担相应的行政责任，情节严重的，甚至可能追究刑事责任。

三、竣工验收备案所需材料及条件

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）第5条的规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。因各地建设主管部门的规定不一，具体申请材料应按照各地具体规定执行。

虽然部分资料由施工单位提供（如保修书、竣工资料），部分由多方共同完成（如竣工验收报告），还有一些由相关行政部门出具（如规划、环保、消防文件），但备案的法定责任仍由建设单位承担。施工单位在此过程中负有的配合义务，属于合同履行中的协助义务，其法律基础为《民法典》第509条第2款，“当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。因此，协助完成竣工验收备案是施工单位的法定义务。

目前，法律未对施工单位拒不配合备案设定行政处罚，但其行为可能引发民事责任。建设单位可依法主张以下两类责任：一是主张违约金或赔偿损失。如最高人民法院在（2018）最高法民终207号中指出，施工单位拒绝协助办理竣工验收备案，导致项目无法及时为购房者办理产权证，相关损失应由施工单位承担。另一种是要求移交资料并配合备案。如（2018）最高法民终1115号判决所示，施工单位在退场时应移交其施工部分的工程资料，并在后续配合完成竣工验收及备案手续。法院判令施工单位在判决生效后30日内移交相关资料并协助完成备案。

关于配合备案与工程款支付的关系：在施工合同关系中，建设单位的主要义务为支付工程款，施工单位的核心义务为按质按期交付合格工程。配合备案属于附随义务，除非合同另有约定，建设单位不得以施工单位未配合备案为由拒付工程款。

四、竣工验收备案行为的法律性质

实践中，主流观点认为竣工验收备案属于备案机关作出的具体行政行为。建设单位提交验收材料，备案机关进行登记备案，该行为对工程的买受人、使用人产生行政法上的公定力、确定力、拘束力与执行力。例如，台州中院（2015）浙台行终字第 65 号认为，根据《建设工程质量管理条例》的规定，备案机关在竣工验收备案行为中，除了接受建设单位向其报送的房屋竣工验收相关资料外，还要对备案资料进行审查。在审查过程中，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。该竣工验收备案行为是备案机关对建设工程履行监督和管理法定职责所做出的行为，对房地产开发商、购房者的权利义务会产生实质性影响，备案机关的行为系具体行政行为，相对人有权提起行政诉讼。除了该案例明确指出竣工验收备案系备案机关的具体行政行为之外，另有大量案例均将相对人起诉备案机关的竣工验收备案行为列入行政诉讼范畴。

但也有少数观点认为，备案行为仅为档案管理性质，不直接参与验收过程，只要材料齐全即应予以备案。根据目前法律规定，备案机关不直接参加工程质量验收，只要满足竣工验收备案管理办法规定的条件，即应予以备案。比如，石家庄中院（2017）冀01行终298号认为，原告要求撤销的是建设工程验收备案证明书，该证明书记载的内容只是综合楼项目的验收和备案时间，是对既成事实的证实和说明，并未对原告设定任何权利和义务，该证明书不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。

五、竣工验收备案与交付条件的关系

《建筑法》第61条规定：交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准,具有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用：未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。而《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）第6条等条款规定的是备案机关对备案资料的审核义务，并非规定竣工验收备案为交付条件。该条款的规定与《建筑法》第61条的规定并不冲突。因此，工程交付使用的法定条件为“验收合格”，而非“完成备案”。

六、总结

建设工程竣工验收备案是建设单位在工程验收合格后15日内向主管部门进行的告知性登记，不是交付使用的前置条件，却关乎质量责任追溯与产权办理。法律明确建设单位是备案唯一义务主体，施工单位仅负诚信协助义务，拒不配合须赔偿因此造成的逾期办证等损失，但无权以未备案为由拒付工程款。备案行为多数判例认定为可诉具体行政行为，少数视为档案管理，各地尺度不一。

律师建议：建设单位应在验收前即锁定备案资料清单，专人逐项核对，发现缺件立即发函催告施工方限时补正；合同中明确“提交备案资料为付款节点”或单独设违约金，避免争议；若遇备案机关逾期或不予答复，及时提起行政诉讼；收房人可先行查验“验收合格文件”再查验备案表，确保质量风险与办证周期双重可控。