一、招投标文件与合同补充约定的效力边界
在建设工程领域，招投标文件与中标合同的关系始终存在法律适用的复杂性。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条确立的“黑白合同”规则，招标人和中标人不得另行订立背离合同实质性内容的其他协议。但司法实践中对“实质性内容”的认定标准存在较大争议，尤其在涉及人工费调差等专业性条款时，需要结合行业特点进行类型化分析。
（一）未明确条款的补充约定空间
当招投标文件对特定事项未作明确约定时，应视为缔约双方保留的协商空间。以某项目施工合同纠纷为例，招标文件仅规定人工工资执行2014年标准，但未明确是否允许调差，双方对此产生争议，法院最终认定此类情形属于“约定不明”，允许双方在合同中补充调差机制。这种裁判思路既维护了招投标制度的严肃性，又赋予合同履行必要的弹性空间。
具体而言，招标文件作为要约邀请，其核心功能是明确工程范围、技术标准、计价模式等基础条件，而中标合同则是双方基于招投标结果达成的合意。若招标文件未对人工费调整作出禁止性规定，承包人与发包人在合同中约定调差机制，本质上是对合同漏洞的补充，而非对招投标文件的实质性背离。
（二）格式条款的效力层级划分
需要特别注意的是，《标准施工招标文件》第八章“投标文件格式”属于程序性要求，其效力位阶低于涉及实质性权利义务的计价条款。正如上述案例中法院指出的，评标委员会仅对第二章至第七章进行响应性评审，投标文件格式中的单方声明不能构成对合同内容的实质性约束。这种效力分层制度设计，有效防止了招标人通过格式条款不当限制承包人权益。上述案件招标文件第八章要求投标人承诺“人工费不调差”，但该条款并未被纳入评标委员会的评审范围。法院认为，此类格式条款仅是对投标文件形式的要求，不能作为否决合同补充约定的依据。
二、政策调差条款的公益属性与劳动者权益保障
（一）最低工资标准的强制效力
建筑行业人工费调差机制具有显著的社会保障属性。故此《保障农民工工资支付条例》第十条明确规定，人工费用拨付周期不得超过1个月，这为人工费动态调整提供了制度支撑。湖南省住建厅《关于发布2014年湖南省建设工程人工工资单价的通知》（湘建价〔2014〕112号）等规范性文件更是直接规定，当合同约定单价低于施工期发布的最低标准时，必须签订补充协议调整。此类规定凸显了人工费调差对于农民工权益保障的属性。在上述案件中招标文件虽约定人工费按2014年标准执行，但2017年新政策已将岳阳市建安最低工资单价从76元/天提高至80元/天。若机械适用原合同条款，将导致人工费低于法定最低标准，违反强制性规定。法院据此认定调差条款合法有效，体现了对劳动者生存权的基础性保护。
（二）生存权保障的司法价值取向
另外从法益衡平角度看，人工费调差条款承载着保障建筑工人基本生存权的社会功能。如果机械适用“合同严守”原则，可能导致实际施工成本突破定额基价，迫使承包人采取偷工减料等违法手段维持经营。上述案例中2017年新标准较招标时单价提高5.26%-11.11%，这种涨幅已超出正常商业风险范畴，法院支持调差正是基于保护弱势劳动者的司法政策考量。此外，农民工工资的拖欠问题长期困扰建筑行业，政策调差机制能够从源头保障劳动者权益。根据国家统计局数据，2022年全国建筑业农民工欠薪投诉案件中，涉及人工费争议的占比达43%。司法实践中支持调差，有助于减少因成本倒挂引发的劳资纠纷。
三、合同履行中的情势变更与风险分配
（一）政策调整的不可预见性
建筑工程的长期性特征决定了人工费必然面临政策变动风险。住建部门定期发布的人工费标准具有行政指导性质，其调整频率和幅度超出普通市场波动范围。如案例所示从招标到施工期间政策变化间隔仅6个月，这种时间密度使承包人难以在投标时准确预判成本变动。
根据《民法典》第五百三十三条，情势变更原则适用于“合同成立后客观情况发生重大变化，继续履行显失公平”的情形。人工费的政策性上调显然属于不可预见的重大变化，承包人有权主张调整合同价款。
（二）风险分担的公平原则
建设工程合同的风险分配需遵循公平原则。人工费作为直接成本，其政策性调整属于典型的“非商业风险”，应由发包人适当分担。司法实践形成的“有约从约、无约调差”原则，实际上构建了风险分配的动态平衡机制。当调差约定不违背招投标实质性内容时，应当承认其补充协议的效力。例如在上述案件中，双方在合同中约定“若出台新文件则按新标准执行”，这一条款既符合政策导向，也合理分配了风险。发包人作为工程最终受益者，承担政策调整风险更具经济合理性。
四、工程价款结算的司法审查标准
（一）实质性变更的识别要素
最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条明确了工程价款等核心条款的实质性地位。但人工费调差是否构成实质性变更，需综合三项要素判断： 1. 是否影响投标报价基础：若调差仅涉及人工费单价的局部调整，未改变定额计价模式，则不构成实质性变更；2. 是否改变竞争条件：若调差条款对所有潜在投标人具有普遍适用性，未排斥公平竞争，则不影响中标结果；3. 是否损害其他投标人权益：需审查调差是否导致承包人获得不当利益或规避法定义务。在上述案件中，法院着重审查了调差条款对投标竞争性的影响，确认其未改变定额计价模式的核心要素，因此不构成实质性变更。
（二）结算条款的独立效力
即便存在中标合同无效的情形，《民法典》第七百九十三条仍规定可参照合同约定结算工程价款。这种“无效合同有效处理”的特别规则，在人工费调差场景中具有特殊价值。当调差条款属于结算清理条款时，其效力具有相对独立性，不因合同整体无效而丧失可适用性。
上述案件裁判要旨集中体现了三重法治价值：1. 严格区分招投标文件的效力层次，防止格式条款异化为权利义务载体；2. 将劳动者权益保护纳入合同解释范畴，彰显司法的人文关怀；构建政策风险的分担机制，维护建筑市场健康生态。该案确立的“政策调差不构成实质性变更”裁判规则，为类案处理提供了可复制的审查路径。例如，在（2022）鲁民终345号案件中，法院同样以“未排斥潜在投标人竞争”为由，支持了人工费调差条款的效力。
五、结语
建设工程合同纠纷的解决，需要平衡契约自由与实质公平、商业效率与社会正义的多重价值。人工费调差条款的效力认定，本质上是对风险分配机制的法律评价。司法实践应当秉持“鼓励交易、保障民生、规范市场”的裁判理念，在尊重招投标制度的基础上，为合同履行保留必要的调适空间。唯有如此，才能在维护建筑市场秩序与保护劳动者权益之间实现动态平衡。
