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       在全球新冠肺炎疫情肆虐的背景下，2022年国内疫情呈现反复性与多发性趋势。本轮兰州疫情已经持续将近三周的时间，疫情封控期间原本畅通无阻的物流渠道受到严格管制，与之相对的是防疫用品与民生商品的需求量激增，供求关系不平衡将会导致物价异常波动的现象，如何在疫情期间保供稳价关系民生，成为广大居民与政府市场监管部门共同关注的焦点。从2022年7月22日甘肃日报记者发布的《哄抬价格未明码标价……兰州近20家商户领罚》报道中可以看到，兰州市各级市场监管部门在疫情期间加强了对粮油肉蛋菜等重要民生商品价格违法行为的查处力度，其中包括价格涨幅过大、违反明码标价与利用网络平台发布、销售高价蔬菜等现象。

       在2021年10月兰州疫情期间，兰州市市场监督管理局曾面向市内经营者发布《疫情防控相关商品价格提醒告诫书》，告诫各经营者不得进行借疫情防控囤积居奇、捏造散布涨价信息、哄抬价格等扰乱市场价格秩序的违法行为。该告诫书公示了疫情期间违法哄抬物价导致的法律后果，阐明哄抬物价的行为模式、行政处罚相关罚则、行政处罚的法律依据等。2020年疫情期间，内蒙古、湖南、天津、广西等省份的市场监管部门均发布过类似文书，告诫程序似乎已经成为价格违法行为行政处罚的一项前置程序。行政告诫在相关法律中究竟是怎么规定的？其性质与法律定位如何？市场监管部门在适用行政告诫进行执法活动时应当注意哪些风险规避？本文将通过以下三个方面对其进行解读。

一、行政告诫的立法规定沿革

       针对价格违法行为的行政告诫首次于2010年修订的《价格违法行为行政处罚规定》（国务院令第585号）（以下简称《处罚规定》）中出现。该行政法规第六条第（二）项规定， 除生产自用外，超出正常的存储数量或者存储周期，大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品，经价格主管部门告诫仍继续囤积的，属于违反《价格法》第十四条规定的推动商品价格过快、过高上涨的不正当价格行为，应由市场监管部门给予行政处罚。

       在疫情防控背景下，国家市场监督管理总局在2020年2月份又出台了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》（以下简称《指导意见》）及《关于疫情防控期间严厉打击口罩等防控物资生产领域价格违法行为的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），增加了对哄抬物价行为的行政告诫的适用规定。根据《指导意见》第四条规定，无论是生产环节经营者、批发环节经营者还是零售环节经营者出现囤积物资的情形，首先需要经过告诫程序。经市场监管部门告诫完毕后继续囤积的，才可以将其认定为构成《处罚规定》第六条第（二）项所规定的哄抬价格违法行为，进行没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等行政处罚。对于零售领域经营者，市场监管部门可以通过公告或发放提醒告诚书等形式进行统一告诫，警示其不得非法囤积物资，统一告诫的视为已经依法履行告诫程序，可以不再针对个体分别告诫。

       根据《指导意见》第五条第（四）项规定，当疫情发生前未进行实际销售活动或者无法查证2020年1月19日前实际交易情况时，经营者出现在购进成本基础上大幅提高价格对外销售的情形，首先需要经过告诫程序。经市场监管部门告诫完毕后仍不立即改正的，才可以认定其构成《处罚规定》第六条第（三）项所规定的哄抬价格违法行为，进行没收违法所得、罚款、责令停业整顿吊销营业执照等行政处罚。此外，根据《指导意见》第五条第（三）项规定，疫情发生前后经营者销售同品种商品时，虽然出现超过2020年1月19日前（含当日）最后一次实际交易的正常进销差价率但未造成实际危害后果，经市场监管部门告诫立即改正的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。　　

     《紧急通知》进一步强调了行政告诫在严厉打击口罩等防控物资生产领域价格违法行为方面的适用。根据《紧急通知》第三条第（二）项规定，各级市场监管部门加强监管执法的同时，要灵活运用行政指导、行政约谈、提醒告诫等手段，督促企业守法诚信经营，提升工作合力，确保口罩等防控物资生产领域价格监管取得实效。

       由此可以得知，行政告诫规定了市场监管部门在查处特定价格违法行为前需要向经营者发出告诚行为，通过告诫书这类文书形式警示、引导经营者自觉守法，从而达到以间接的柔性规制中和刚性执法损害的目的。疫情期间为提高执法效率，允许市场监管部门以公告的形式统一告诫，达到已经履行告诫程序的法律效果。目前《指导意见》针对囤积行为和大幅提高价格销售行为作出明确的前置适用规定，经告诫仍继续的，认定其构成哄抬价格违法行为，依据《价格法》中相关法律规定进行行政处罚。

二、行政告诫的性质与法律定位

       告诫行为是政府相关部门作为行政主体，在其市场监管职责范围内为实现一定行政目的而做出的提醒、警示、告诚、规劝等事实行为，相比于传统的行政决定不具有法律上的强制效力，不直接产生行政法律客观效果，更加突出“柔性”的特色。市场监管部门通过向行政相对人出具《价格提醒告诫书》建议、劝告经营者自觉遵守相关法律规定，引导和示范经营者不要进行哄抬物价的价格违法行为，达到积极的行政管理目的。因其引导性、事实性与非强制性，符合行政指导的特征。正是由于其非强制性，相比于行政处罚的诸多限制，行政告诫在具体实施上更为灵活便捷。当经营者出现哄抬价格的迹象时，无需等待违法行为进入实行阶段即可由市场监管部门直接作出告诫这一行政指导，也无需受到严格的证据规则与程序限制。

       法律规定中行政告诫是作为需要依法履行的行政处罚前置程序而出现的。根据《指导意见》第四条及第五条第（四）项的规定，经营者出现囤积行为和大幅提高价格销售行为时，需要市场监管部门对其进行告诫，经告诫后仍不改正的，才能认定其构成哄抬价格违法行为，依据《价格法》中相关法律规定进行行政处罚。

       此外，行政告诫还能够作为最终适用罚则的裁量要素。行政告诫在保障经营者知情权的同时充分发挥其预防作用，基于行政指导的性质对行政相对人产生一定的非强制性的规劝效果，引导经营者自觉自律合法经营。当达到规劝目的产生效果时，经营者能够打消进行哄抬物价违法行为的想法，及时纠正微小错误，扰乱市场秩序的损害后果尚未形成，对该类行为可以从轻或减轻处罚，甚至不予处罚；当未达到规劝目的不产生效果时，经营者明知行为违法而继续为之，已经履行告诫程序能够作为市场监管部门对后续违法行为是否进行行政处罚、行政处罚轻重程度的考量因素之一。

三、行政告诫与行政处罚两者关系分析

       市场监管部门在进行价格行政执法时可以采用多种方式达到平抑价格波动的目的。疫情期间社会经济增长幅度降低，打击价格领域违法行为无论是采取何种手段——行政处罚刚性执法亦或是提前进入告诫程序柔性规制，均是为了达到保供应、促稳定的市场治理目标。在从重从严从快打击的执法政策下，市场监管部门作为行政主体执法权力得到一定的扩张，经营者作为行政相对人面临的潜在权益损害风险也随之加大。如何平衡好市场调节与政府指导之间的关系是制度设计者首要关注的问题。此时，行政告诫具有更高的权益保护和权力限制意义。过度监管将会增大经营者与执法主体之间的矛盾，打击经营者生产销售的积极性，影响持续供给能力，反而不利于保证供应与稳定物价目标的最终实现。行政告诫通过更为柔和的告诫方式劝导经营者守法，避免增加经营者负担，有益于哄抬价格违法现象的切实、有效解决。相比于行政处罚，行政告诫凭借对当事人权益损害最小的优势更加符合比例原则的要求，两者结合适用才是促进市场管理效益的最优解。

       行政告诫作为针对价格违法行为的另一种执法手段，与行政处罚之间形成了相辅相成、互促互补的双赢关系。两者配合适用能够更好地实现保供稳价、维护市场交易秩序的执法目的。告诫程序在时间上早于行政处罚发生，能够充分发挥警示作用与提醒作用，达到事前预防行政违法行为的效果。在疫情防控特殊背景下以规范行为代替直接执法，能够帮助经营者与市场监管部门之间建立起高效沟通的桥梁，纠正传统行政执法方式的过度刚性，引导、规劝广大经营者约束自身行为，从而降低社会面价格违法行为数量，从源头处减轻市场监管人员执法负担。而行政处罚作为事后制裁手段，能够很好的弥补行政告诫缺失国家强制力保障的缺陷，形成有力的兜底支撑。

       根据《指导意见》第五条第（三）项规定，经营者出现哄抬价格违法行为后，经有关部门告诫仍不立即改正的，行政处罚随即启动。柔性执法与后续刚性行政处罚之间存在有效衔接，保证了相关行政主体的执法力度与执法效率。两种执法手段共同作用于价格违法行为，在程序上形成先告诫后处罚的行政执法模式。宽严相济原则下的制度设计有助于改变“一刀切”的被动执法弊端，体现全面监管与灵活治理的优势。

四、行政告诫适用的风险规避

       稳物价就是稳民心，疫情防控时期为形成对不良不法商家的震慑作用，市场监管部门秉持从重从严从快的精神严厉打击价格违法行为，加强了物资供应到售卖的全流程价格监管，加大了执法力度。但要看到的是，严厉打击并不意味着违法行政、简化程序并不意味着缺失程序，市场监管部门执法过程中还是应当以合法行政与合理行政为准绳，避免因执法程序缺失带来法律风险。

       行政法的具体制度机理在于控制行政权、约束行政权，但不仅要看到合法行政、合理行政对行政组织的控权属性，更要看到遵守原则为行政机关规避法律风险的积极意义。程序的完善从本质上提高了行政执法效率，为执法活动的合法性提供保障。前文所述仅从行政法规和部门规范性文件角度对行政告诫进行了有限规定，概括式的笼统规定并不完全适用于全国范围内各地的实际环境，在具体适用时还需要地方人大、政府及相关部门实地调研获取数据支撑，进行科学合理的立法探讨。目前在实践中还存在着一些适用情形不够细化的法律障碍。

       本所律师建议，行政机关在执法时需要综合考虑商品成本上升情况、经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，合法合理地适用行政告诫制度。市场监管部门应明确适用行政告诫的几类情形，将《指导意见》中规定的囤积行为与大幅提升商品价格的行为作为重点项目进行研究，依据《指导意见》中的概括性规定进一步细化适用行政告诫的行为类型与认定标准，研判价格违法行为中告诫程序的具体实施要求。疫情防控背景下社会经济活动变动复杂，物价方面执法数量激增，执法难度加大，落实符合本地实际情况的行政执法模式能够切实降低执法人员的顾虑，便利执法活动的开展。

五、结语

       现代社会经济生活日趋多元化，政府部门需要转变行政管制思维为社会治理思维，建设人民满意的服务型政府。在服务型政府理念指引下，告诫文书可以看做是政府提供给经营者的一种法律服务，既保障了广大经营者对相关法律法规、规章制度的知情权，又避免因直接的刚性执法导致损失重大，无法继续开展经济活动来保持疫情期间稳定供应。刚柔并济的执法方式秉承宽严相济的原则，引导、规劝行政相对人依法合规经营，发挥社会共治的积极作用。市场监管部门应当坚持民生导向、源头治理，积极运用柔性规制方式作为传统法律强制手段的重要补充，实现保障经营者合法权益与维护市场价格秩序的双重目的。

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